抗日战争爆发后，在日军入侵烧杀抢掠、国民党军队仓皇撤逃、政府土崩瓦解、人民孤立无助的情况下，山东共产党组织毅然肩负起了领导全省抗战的重任。为适应这一形势任务的需要，山东共产党组织始终坚持自身建设，使自己不断发展壮大，日益巩固，成为凝聚团结山东抗日军民的核心力量，为抗日战争的胜利做出了重大贡献。

　　（一）抗战初期党的建设

　　全国抗战爆发时，山东仅有共产党员2000余人，且400余名尚在国民党的监狱中，党的力量非常弱小。为适应新形势，以担负起领导各地人民进行抗日斗争的责任，山东省委派党员、干部分赴全省各地，恢复和加强党的组织，发展党的力量，党组织得到快速发展。

　　省委派干部分赴各地恢复建立党组织 1937年7月，中共中央派张经武来济南，开展对国民党山东省政府主席兼国民革命军第三路军总指挥韩复榘的统战工作。在省委的协助下，经张经武等同韩复榘多次谈判，韩复榘同意释放政治犯，张晔、张北华、赵健民等400多名共产党员相继出狱。这些经受牢狱磨炼的共产党员不顾身体的羸弱，按照党组织的安排，立即奔赴全省各地，与中央支援的红军干部一起，成为发动抗日武装起义的骨干力量。

　　鲁中地区党组织的发展。1937年9月，山东省委决定建立中共鲁中工委，孙汉卿为负责人，在泰安、莱芜、新泰、泗水一带开展工作。同时，省委派刘居英、邵德孚、李仲林分别去莱芜、沂水、新泰等地恢复和建立党组织。省委转移到泰安后，又将刚建立的泰安临时县委改为泰安县委。

　　胶东地区党组织的发展。l937年9月，北方局将胶东临时工委的关系移交给山东省委。10月，山东省委派林一山、张加洛等一批共产党员回到胶东。11月，被释放出狱的共产党员理琪、宋澄、宋竹庭等也被山东省委派回胶东。l2月中旬，在中共胶东临时工委的基础上重新成立了胶东特委，理琪任书记，吕志恒任副书记，林一山任委员。

　　鲁东南地区党组织的发展。1937年12月，中共山东省委批准成立省委直接领导下的中共莒县特别支部。随后，省委派从沂水监狱出狱的邵德孚与李仲林一起回沂水，到莒县、临沂一带，恢复党的组织，发动抗日救亡运动。

　　鲁西南地区党组织的发展。1937年9月，建立了金乡县工委，10月，恢复了邹县县委。为开展鲁西南地区的抗日武装斗争，10月，山东省委派白子明、孙衷文、江明等到鲁西南开辟工作，并组建了鲁西南工委，白子明任书记，孙衷文、江明为委员，工委辖济宁、鱼台、单县、成武、曹县、定陶、郓城、菏泽、巨野等县党组织。

　　鲁北地区党组织的发展。l937年10月，北方局决定将河北省委领导的津南工委所属津浦铁路东党的工作交给山东省委领导。山东省委派于文彬到鲁北地区，建立发展党的组织。在与中共津南特委负责人取得联系后，组建了中共鲁北特委(亦称鲁北特工委或冀鲁边工委)，于文彬任书记，特委辖乐陵、德县、德平、商河、临邑、济阳、陵县、平原、禹城、齐河、宁津、庆云、惠民、无棣、阳信、沾化和现属河北省的沧县、南皮、吴桥、东光、盐山等县的党组织。鲁北特委的建立，统一了津南、鲁北党的领导，为冀鲁边抗日根据地的建立奠定了基础。

　　鲁东地区党组织的发展。l937年10月，成立中共鲁东地区工作委员会(简称鲁东工委)，辖博山、淄川、临淄、桓台、博兴、广饶、寿光、昌乐、昌邑、潍县、临朐等县党组织，鹿省三任书记。1938年4月，鹿省三被混入内部的坏分子杀害，5月，鲁东工委撤销。为加强党对这一地区抗战工作的领导，1938年5月，省委决定组建中共清河特委，领导小清河流域及胶济线附近部分县的党组织。

　　淄博矿区党组织的发展。1937年10月，根据山东省委指示，在洪山矿区党支部的基础上成立了中共淄博矿区工作委员会(简称淄博矿区工委)，张天民任书记。工委辖洪山、佛村、洪沟3个党支部，直属山东省委领导。

　　鲁西北地区党组织的发展。为加强对鲁西北工作的领导，山东省委派组织部长张霖之到聊城，以第六区政训处组织科长的合法身份，代表省委统一领导津浦路以西的抗日斗争。同时，山东省委还派红军干部洪涛、王幼平、廖云山、金维国和从济南被营救出狱的原山东省工委代书记赵健民等到聊城领导武装斗争， 11月，张霖之受山东省委委托，把6月划分的鲁西北和鲁西(又称鲁西南)两个特委重新组建为鲁西北特委，赵健民任书记。下辖冠县、莘县、堂邑、聊城、馆陶、临清、博平、清平、茌平、寿张、阳谷、朝城、濮县、范县、观城等县党组织。  

　　济南市工委建立。1937年10月，济南市委随山东省委撤到泰安，原来的济南市委撤销。11月底，根据省委指示，济南市委少数有隐蔽条件留在市内的党员，成立了济南市工作委员会，陈隐仙任书记。

　　到1937年底，山东省委恢复和建立的党组织有鲁西特委、鲁北特委、胶东特委共3个特委，鲁中工委、鲁东工委、鲁西南工委、淄博矿区工委和济南市工委共5个工委，以及部分县委或县工委。与此同时，苏鲁豫皖边区的中共地方组织也进一步加强和健全。l937年10月，苏鲁豫皖边区特委机关迁往徐州，郭子化仍任书记。之后，鲁南中心县委在枣庄成立，何一萍兼任书记。

　　各地党组织恢复和建立后，积极发展党员，党的组织力量迅速扩大，这为领导发动各地抗日武装起义、开展敌后游击战争、创建抗日根据地奠定了坚实的组织基础。

　　中共苏鲁豫皖边区省委成立。1938年2月，中共山东省委书记黎玉赴延安向党中央汇报工作，由林浩代理书记。5月，党中央派郭洪涛率干部约50人到山东。21日，郭洪涛在省委驻地泰安南上庄召开干部会议，传达毛泽东关于建立抗日根据地的指示，确定建立山东抗日根据地。根据中共中央决定，郭洪涛任中共山东省委书记。下旬，中共中央根据徐州失守后，八路军准备向苏鲁豫皖四省挺进的情况，决定中共山东省委改为苏鲁豫皖边区省委，郭洪涛任书记。

　　调整、加强各地党组织。在山东各地党组织发动抗日武装起义时，各地的共产党员大都带领群众参加了抗日起义队伍，许多地方党组织不复存在。创建抗日根据地，必须有党组织的坚强领导。因此，省委决定恢复和加强各级党组织，除延安来的干部外，又从各部队中抽调许多党员骨干回到地方工作，并根据斗争形势的需要，重建和调整了各地党组织。至1938年底，边区省委共调整和组建了8个特委，10多个县委。

　　在胶东地区，1938年2月理琪在牟平县雷神庙战斗中牺牲后，胶东特委重建。苏鲁豫皖边区省委成立后，派王文任胶东特委书记。

　　在鲁东地区，1938年10月，为适应新形势的需要，加强淄博地区抗战工作的领导，苏鲁豫皖边区省委决定将清河特委领导的胶济铁路以南的淄川、博山、临朐、安丘、益都、昌乐6个县划出，组建中共淄博特委，金明任书记。胶济线以北各县党组织仍归清河特委领导。特委机关在临淄、邹平、长山一带活动。

　　在鲁西南地区，1938年5月，鲁西南工委改为鲁西南特委，特委机关驻金乡、单县一带。白子明任书记。7月，苏鲁豫皖边区省委决定将鲁西南特委与徐（州）西北区委合并，组建苏鲁豫边区特委（亦称湖西特委），王文彬、白子明先后任书记。1939年5月，苏鲁豫边区特委撤销。

　　在鲁东南地区，1938年8月，鲁东南特委在莒县大店建立，景晓村任书记，领导莒县、日照等县委和赣榆、莒（县）赣（榆）临（沂）边、胶县、诸（城）胶（县）高（密）边等工委。

　　在鲁南地区，苏鲁豫皖边区省委成立后，1938年8月，根据中央指示，苏鲁豫皖边区特委由隶属河南省委改属苏鲁豫皖边区省委。不久，特委撤销，所辖地区分别成立苏鲁豫、鲁南和苏皖三个特委，宋子成任鲁南特委书记；邵幼和任苏皖特委书记。三特委均由苏鲁豫皖边区省委领导。

　　在组建和加强特委工作的同时，在边区省委的领导下，各地还相继建立和加强了县委组织。由边区省委直接领导和建立的县委有11个：新泰县委，董琰、李枚青、周星夫等负责，董琰任书记，对外称八路军驻新泰办事处；莱芜县委，刘莱夫任书记；泰安县委，李铁民任书记；沂水县委，刘建中任书记；蒙阴县委，苏杰任书记；费县县委，李伯瑾任书记；临沂县委，杨士法任书记；临郯县委，韩去非任书记；博山县委，张敬涛任书记；淄川县委，由淄川矿区工委改建，张天民任书记；曲泗宁边县委，孙汉卿任书记。临沂、临郯县委后归鲁南特委领导；淄川县委后归淄博特委领导。以后，莱芜、泰安等县委划归泰山特委领导。

　　除苏鲁豫皖边区省委领导的特委组织以外，该时期在鲁西和鲁北地区还成立有鲁西特委和冀鲁边特委。1938年3月20日，根据中共北方局指示，冀鲁豫边区省委在河北省南宫县成立，鲁西特委划归冀鲁豫边区省委领导。9月上旬，中共北方局成立了统一领导津南和鲁北地区党组织的冀鲁边特委。特委归北方局领导，暂由冀鲁豫边区省委代管，李启华任书记。

　　新建的党组织需要大批干部去领导。为进一步加强对山东抗战工作的领导，8月，中共中央又抽调张经武、江华等红军干部和长期在白区工作过的党员干部，以及抗大、陕北公学毕业的学员和一部分红军干部、原白区工作干部近200人赴山东。11月底，张经武、黎玉率领上述人员到达苏鲁豫皖边区省委驻地沂水县岸堤镇（今属沂南县）。边区省委将延安来的干部和熟悉地方工作的干部陆续分派全省各地，恢复和加强了地方党组织。

　　中共山东分局成立。1938年12月，中共中央根据抗战形势的变化，决定将中共苏鲁豫皖边区省委改为中共山东分局，郭洪涛、张经武、黎玉为委员，郭洪涛任书记，程照轩任组织部长，孙陶林任宣传部长，郭子化任统战部长，刘居英任社会部长。1939年5月至下半年，中共北方局曾一度决定山东分局扩大为苏鲁皖分局，以郭洪涛、朱瑞、徐向前、罗荣桓、陈光、黎玉、张经武、彭雪枫为委员，郭洪涛为书记。

　　山东抗日军政干部学校建立。随着抗日战争形势的发展，山东迫切需要大批党政军干部。许多地方党组织需要干部去恢复和加强，数万部队的各级指挥员和领导机关亟须充实和提高，新建的党政机关和群众团体亦需要大批干部去领导。1938年6月，中共苏鲁豫皖边区省委决定创办山东抗日军政干部学校。省委宣传部长孙陶林兼任校长。干校随省委活动，始驻新泰、蒙阴，后随省委南下至费县、滕县。不久又返回沂蒙山区。因学校长时间驻在沂水县岸堤镇，故习称岸堤干校。干校共举办5期，培养党政干部3000多人。他们大都成为党的各级组织领导骨干，为山东抗日根据地的建立作出重大贡献。

　　（二）进入抗战相持阶段党的建设

　　根据中共六届六中全会提出的加强党组织建设的方针，山东分局及时提出了党的组织建设意见，并通过划分战略区、加强党的统一领导，发展巩固党组织，加强党员教育等措施，在多方面加强党组织的建设，进一步增强了领导山东抗战的力量。

　　战略区党委成立。根据党的六届六中全会通过的《关于各级党委暂时组织机构的决定》，山东分局“对各级党委所担负的工作区域依照敌情、地形及战略关系与行政区划重新进行划分”，从1938年12月开始，在有关特委及其他党组织的基础上，陆续设立党的区委员会（区党委）：12月，撤销胶东特委，成立胶东区党委。1939年1月，在鲁西北、鲁西、泰西特委的基础上，成立鲁西区党委。5月，以洪泽湖为中心，建立苏皖区党委（同年12月，改属中原局）。同时，撤销苏鲁豫特委，成立苏鲁豫区党委，不久，湖西地区发生“肃托”事件，使党组织遭到严重破坏。7月，在泰山、尼山、淄博、鲁南、鲁东南特委的基础上，成立大鲁南区党委。1940年5月，大鲁南区党委撤销，相继成立鲁南、鲁中两个区党委。1940年10月，撤销由清河特委改成的清河地委，成立清河区党委。11月，山东分局决定将苏鲁豫区党委改为湖西地委，隶属鲁西区党委。1941年2月，中共北方局批准建立冀鲁边区党委，隶属山东分局。党的区委员会之下，依次设地委、县(工)委、分区委。党的各级领导机构的调整和健全，使党对根据地的领导有了可靠的组织保证。

　　在津浦铁路以西的山东地区，1940年4月，鲁西南地委划归冀鲁豫区党委；1941年7月，鲁西区党委和冀鲁豫区党委合并，成立新的冀鲁豫区党委，隶属北方局；1942年10月，湖西地委亦划归冀鲁豫区党委。

　　山东军政委员会成立。鉴于山东战略地位的重要，中共中央先后派大批干部和八路军一一五师主力到山东。6月，徐向前、朱瑞根据八路军总部决定，到达鲁中。8月，建立八路军第一纵队，徐向前任司令员，朱瑞任政委，统一指挥八路军在山东和苏北的部队。1939年8月，为统一山东党政军群各系统的领导，建立了山东军政委员会，朱瑞、罗荣桓先后任书记。10月，郭洪涛去延安后，朱瑞接任山东分局书记。

　　巩固发展党组织。1938年3月，中共中央作出《关于大量发展党员的决议》，要求大量的十百倍的发展党员。根据这一指示，山东各地党组织大量发展党员，到1939年8月，根据地党员发展到5.15万人。为保证新发展党员的质量，1939年10月，山东分局连续发出《关于发展地方党员的指示》、《关于执行中央政治局关于巩固党的决定的指示》，强调巩固党组织的重要性，并对巩固党组织工作作出部署。各地党组织根据上级指示，普遍开展了组织整顿工作，主要对区党委以下各级组织进行审查，程度不同地审查出了一些奸细、叛徒及其他不良分子。在这期间，党组织一边巩固，一边发展，到1940年4月，山东党员总数达到11万余人。

　　加强党员教育。党的扩大的六届六中全会强调全党必须自上而下地学习马克思列宁主义理论。为了加强对党员、干部的教育，1938年11月，中共苏鲁豫皖边区省委成立省委党校，郭洪涛兼任校长。党校对外称山东抗日军政干部学校分校。l2月，苏鲁豫皖边区省委改为山东分局，学校遂改为山东分局党校。1939年10月，朱瑞兼任党校校长。l940年2月，中共中央发出《关于办理党校的指示》。按照中央的要求，山东分局要求各区党委、地委也要开办党校。10月鲁中区党委成立后，山东分局决定将分局党校改为鲁中区党委党校。12月，建立山东分局高级党校，朱瑞兼校长，萧华兼副校长。至1940年9月，山东分局党校共开办5期干部训练班，前4期学员即达980名。通过开展党员教育工作，广大党员干部的政治思想、文化素质、理论素质有了明显提高。

　　经过山东各级党组织的艰苦努力，山东抗日根据地党的建设得到加强，党组织进一步发展壮大。到1940年底，全省党员发展到11万人。

　　（三）抗战最困难时期党的建设

　　从1941年至1943年7月，是山东抗日根据地最困难的时期。为克服严重困难，山东抗日根据地在刘少奇的帮助下，加强了党的集中统一领导，统一了指导思想，扭转了工作被动局面。在此期间，整风运动初步开展，见到成效；整理和改造农村支部，增强了基层组织的战斗堡垒作用，党的凝聚力、战斗力进一步增强。

　　调整机构设置，扩大政府职能　1941年3月，山东分局作出《关于党的组织领导的新决定》，要求在已建立民主政权与各种群众团体的地区，县委以上党委的政府工作部、民运部和社会部应即撤销，以充分发挥政府、群众团体和公安部门的作用。党委则应加强组织部、宣传部，保留统战部和军事部，设群众工作委员会。4月，为了加强党对政府工作的领导，山东分局成立政府工作委员会，朱瑞、陈明分任正副书记。并决定民政、财政、经济、地方武装、国民教育、公安、司法等项工作统归省战工会领导，使省战工会成为全省实际上最高政府机关。在省战工会内设党团，以保证战工会执行山东分局的政策和决定，黎玉、陈明任正副书记。

　　实现党的一元化领导　中共中央十分注意协调、统一山东各抗日根据地在分散的游击战争中发展起来的各武装部队和党政军民领导机关间的关系。1941年8月，中共中央书记处和中央军委决定，由山东分局统一领导山东党政军民各方面的工作，分局暂由朱瑞、罗荣桓、黎玉、陈光组成，朱瑞任书记；山东纵队归一一五师首长指挥；成立新的山东军政委员会，罗荣桓任书记。1942年1月，中共中央军委又发布统一山东军事指挥令，决定山东纵队所属部队划为地方军，山东纵队司政机关改为山东军区司政机关，8月，正式改编，黎玉任山东军区政委。一一五师统一指挥全山东部队。遵照党中央1942年《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的指示》，山东抗日根据地于1943年3月实行了党的一元化领导，朱瑞继续任山东分局书记（9月，罗荣桓接任）。同时成立新的山东军区，罗荣桓任司令员兼政委。同时，各战略区、各地区也实行了一元化领导。从此，山东抗日根据地在战略方针、军事指挥上达到了完全的统一。

　　开展整风运动    1942年2月至1945年4月，按照中共中央的统一部署，山东各级党组织开展了整风运动。主要内容是反对主观主义，以整顿学风；反对宗派主义，以整顿党风；反对党八股，以整顿文风。整风运动共分三个阶段，其主要步骤是：组织党员认真学习规定的马列主义著作和党的文件，领会其精神实质，深刻反省自己的全部历史、思想和工作，在个人反省总结的基础上，开展批评和自我批评，找出思想作风上的错误，分析产生错误的根源，提出改正错误的方法，引导党员自觉坚持真理，修正错误。历时三年多的山东党组织的整风运动，在山东分局和罗荣桓的领导下，从山东党的实际情况出发，正确地执行中共中央和北方局的有关指示，没有出现大的偏差。尤其在审干工作中，山东坚持实事求是的精神，是全国唯一没有搞“抢救”运动的根据地。

　　整理与改造基层党支部　1943年1月15日，山东分局发出《关于改造支部工作的决定》。决定指出：基层支部工作薄弱，是山东党建设上带有普遍性的问题。其主要缺点表现在成分不纯洁、党员水平过低、组织松懈、支部领导不民主、核心作用一般不高等。决定要求在1943年内全山东党的支部工作能有一个真正的初步改造和转变，并就整理与改造支部的标准、方法、方式等作了规定。要求先从根据地做起，再及游击区和敌占区。3月4日，山东分局又发出《关于改造支部工作的补充指示》，要求各分区委在领导上应当将工作重心放在有政治经济意义的中心村庄，推动一般村庄，要以自然村为单位建立党支部；确定提拔和清洗对象要严格执行由上两级党委批准的规定。到1943年8月，这项工作基本结束。通过整理和改造基层支部，达到了纯洁党的组织，提高党员认识，活跃支部生活，严格政治制度，增强组织观念的目的。

　　建立党员干部教育体系　随着党员数量的剧增，山东各级党组织进一步加强了党员干部的学习教育工作。到1941年底，山东抗日根据地初步建立起党员干部的学习教育体系。一是加强了对党委宣传部门的领导，初步建立起比较健全的党员学习教育工作机构。二是加强制度建设，制定了新党员学习教育制度、上党课制度、党员参加群众上大课制度、学习委员会制度、分级训练干部制度等。三是明确规定了各项学习内容。主要包括党的基本知识教育、党的工作教育、时事教育、文化教育等。四是创新推广出一套行之有效的方式方法。包括党员教育与群众性教育相结合，教员准备课制，领导干部讲课制，讲解、讨论和自学三结合，开展党内批评与斗争，等等。党员干部学习教育体系的建立是山东党组织建设史上的一大特点，对提高党员的政治思想觉悟和文化素质，加强党员干部的阶级观念和气节教育，坚定党员干部的理想信念和革命意志，增强党组织的战斗力和凝聚力发挥了重大作用。

　　加强调查研究工作　重视调查研究，不仅是党做出决策、推进工作的工作方法，而且是坚持群众路线、作风务实的体现。按照中央要求，1942年2月6日，中共山东分局决定在全省建立调查研究机关。山东分局设立调查研究室，其下设党务、党派、敌伪、政经各股，李竹如兼任调查研究室主任。同时决定在各区委设调查研究组。地委、县委不另成立机构，但必须指定专人负责调查研究工作。同日，山东分局作出《关于进行调查研究工作的指示》，对调查研究工作进行了部署。1942年6月1日，省战工会作出《关于各级政府设立调查研究组的决定》。要求在专署至县各级均设立调查研究组。各级调研机关建立后，开展了大量调研工作，尤其对农村阶级关系和群众负担、土地人口等问题，进行了深入的调查，提出了很多有参考价值的意见，为各级党委和政府的正确决策提供了重要依据。

　　（四）争取抗战最后胜利时期党的建设

　　抗日战争进入战略反攻阶段后，为充分发动群众，迎接抗战胜利，中共山东分局结合减租减息运动的深入开展、基层民主政权的改造等，加强了群众工作。适应形势任务的需要，山东分局进一步加强基层党组织建设，使党的基础更为牢固，领导力量进一步增强。同时，加强了城市党组织建设，为反攻作战准备了条件。

　　加强城市党组织建设　1943年，随着抗战形势的逐渐好转，反攻的迫近，敌占城市和交通要道工作成为当务之急。1943年7月，山东分局要求各战略区抽调适合城市工作条件的干部训练后派往各城市，建立与加强城市党的领导机构。1944年6月5日，中共中央发出《关于城市工作指示》，要求各中央局、各地党委，必须把城市工作与根据地工作作为同等重要的两大任务，准备担负起夺取所属一切中小城市和交通要道的责任。为贯彻中共中央上述指示，中共中央山东分局扩大会议决定，分局和各区党委设立城市工作部，中共渤海区委建立济南工委，中共胶东区委建立青岛工委。8月，山东分局发出《为贯彻执行中央关于城市工作的指示的指示》。9月，山东分局召开城市工作会议，主要研究了发动城市、交通要道的工人和千百万群众，争取伪军、伪政权，准备武装起义的工作。会后，渤海、胶东、鲁中等区党委根据会议决定，以济南、青岛、烟台、徐州等城市和胶济、津浦、陇海路为重点，抽调大批干部建立和加强城市工作机构，广泛开展城市和交通要道的工作。城市和交通要道工作很快取得较大进展。据1944年10月17日统计，胶东区在敌占的东北、青岛、烟台、龙口、威海、石岛等城市有党员230人，鲁中区在济南、淄博、泰南矿区及津浦、胶济铁路发展党员128人；鲁南区在各敌占城市中，打入和原有的党员干部共40人；渤海区除建立天津工委外，还建立了中共张店及铁山矿工委和几个支部；滨海区已建立城工部，并调训干部准备打入城市。截至此时，全省在城市、矿山及交通要道共有党员501人，团结群众2300余人。

　　在济南，l943年4月，因日军“扫荡”和工委成员的变动，济南市工委自行解体。7月，山东分局为加强济南工作，建立了济南工委和济南市政府办事处，张洪涛、武中奇分别任书记和主任。工委和办事处机关设在章（丘）历（城）泰（安）边的根据地内，工作指导方针是依托根据地开展济南城市工作。1945年5月，中共渤海区委也建立了济南工委，彭瑞林任书记。同时还建立了天津工委、胶济工委，加强了辖内大城市和交通要道工作。

　　在青岛，l943年10月，山东分局在根据地日照县成立了青岛工委，统一领导青岛市内支部和沧口支部。青岛党组织，多方面开展工作，通过各种形式进行宣传，发动各界民众进行抗日斗争，曾创办了秘密刊物《洪流》；收集情报，组织人力物力，支援根据地。1944年12月，中共胶东区委建立了青岛工委，丛烈光任书记。工委成立后，整顿了市内所属党组织，成立了3个特别支部，分别领导妇女、学生、工人工作。

　　在烟台，1941年春，由于缺乏秘密工作经验，使党的活动有些暴露，加之受到“肃托”错误的影响，胶东区党委根据上级指示，撤销了烟台市委，并将党员调回根据地。1943年春，区党委选派受过专门训练的党员进入市内，于第二年4月成立了烟台特区工委。

　　加强基层党组织建设  在基层组织建设中，建立健全了支部组织和支部日常管理制度，改善了支部领导成分。支部建设与群众工作、群众运动相结合，是这一时期支部建设的突出特点。各群众组织适时建立了党的支部，培养吸收优秀分子入党。党员教育工作，同党员思想实际相结合，同党的中心工作相结合，取得较好的效果。同时注重培养支部教育的先进典型，推广支部建设的先进经验，通过改造村政制度和加强支部建设工作，使广大农村基层政权和党的基层组织得到加强，干部素质得以提高，党的基层组织的战斗堡垒作用进一步发挥出来。

　　抗日战争时期，由于敌强我弱的战略态势，党主要在敌人控制比较薄弱的山区、边联县开展活动。为了方便领导，往往一个县分成几个县，组织机构和行政区划变动频繁。根据党的六届六中全会决定，山东分局依照敌情、地形、战略关系和各级党委的工作区域，先后在山东抗日根据地设立过11个区党委，至抗日战争胜利时，调整为鲁南、鲁中、胶东、渤海、滨海5个区党委。在各区党委领导的行政区内设有行政公署、军区等政军领导机关和抗日群众团体组织。各行政区下设若干专区，建有地委、专署、军分区等领导机关。到抗战结束，全省各县、区都建立了县委、区委，大多数自然村建立了党支部。党员队伍不断发展壮大，由抗战之初的2000余名发展到20多万，若与冀鲁豫区山东部分合并统计，计有党员30余万，约占全国党员总数的四分之一。

　　建立抗日民主政权，是抗日民主根据地建立的标志，同时也是抗日民族统一战线政策的具体体现。抗日战争时期，山东共产党组织克服初期认识上的错误，以抗日民族统一战线政策为指导，在全省建立了各级“三三制”抗日民主政权，并不断开展民主运动，加强政权的民主性和人民性，使人民群众当家作主的政治地位不断得到提高。　

　（一）抗战初期少数抗日民主政权的建立

　　蓬黄掖抗日民主政权的建立　1938年春，胶东党组织在扩大抗日武装的同时，建立了抗日政权。1938年3月到5月，先后成立了掖县、蓬莱和黄县抗日民主政府。8月15日，在蓬、黄、掖3县抗日民主政府的基础上，成立了北海行政督察专员公署，曹漫之任专员。北海行政督察专员公署的建立，使3县抗日民主政府有了统一的行政领导机构，标志着胶东第一个抗日根据地——蓬黄掖抗日根据地的基本形成。

　　冀鲁边抗日民主政权的建立    津浦支队和第五支队到达冀鲁边后，八路军力量大大加强。津浦支队、第五支队和平津支队配合作战，先后消灭反动地主武装刘彦臣部，平息原三十一支队副司令王昭明发动的叛乱，解放宁津县城，歼灭驻南皮的顽军穆金城部，相继建立了沧县、东光、南皮、宁津等县抗日民主政权，从而打开了冀鲁边抗战的局面。9月下旬，建立了冀南第六督查专员公署，杨靖远任专员。公署辖沧县、南皮、盐山、庆云、宁津、东光、无棣、乐陵等县。乐陵县长牟宜之胸怀抗日，组建抗日武装，镇压地痞流氓和土匪，为当地人民做过不少好事。同时认识到共产党是真正抗日的，因此与共产党保持了密切的统战关系。国民党顽固派沈鸿烈为拉拢牟宜之，亲到乐陵县进行说服破坏，萧华等人组织发动群众掀起“驱沈挽牟”斗争，使他的阴谋没有得逞。

　　鲁西北抗日民主政权的建立　在鲁西北，范筑先采纳中共鲁西特委的建议，于1938年先后恢复新建30多个县政权（皆由范筑先任命县长），其中濮县、观城、阳谷、范县、莘县、冠县、寿张、高唐、馆陶、邱县、齐河、恩县等县均由共产党员或进步人士担任县长，同时迫使山东省政府主席沈鸿烈委派爱国进步退伍军官，与共产党友好合作的韩多峰任山东省第四区行政督察专员。

　　鲁中区抗日民主政权的建立    1938年8月，沂水县建立了第九区抗日民主政府，这是鲁中区建立的第一个区级抗日民主政权。边区省委把沂水、蒙阴等县划为直属县，直接领导这两个县的工作。

　　泰西抗日民主政权的建立　1938年，泰西特委大力开展抗日民族统一战线工作，争取国民党泰西专员任命共产党员和进步人士于汇川、周持衡、邹鲁风分别担任肥城、东平、平阴县长。

　　湖西地区抗日民主政权的建立　1938年8月，萧县沦陷后，在中共萧县县委支持下，建立了萧县抗日民主政府。爱国民主人士彭笑千任县长。这是湖西区建立的第一个抗日民主政府。

　　抗战初期，中共山东地方组织对建立抗日民主政权的重要性，认识尚不充分。各地抗日武装建立以后，未能抓住韩复榘率部南逃、国民党各级政权瓦解的时机，迅速在抗日游击队控制的地区广泛建立抗日民主政权。即使少数工作基础较好，建立了抗日政权的，如胶东蓬、黄、掖抗日民主政府，其县长还都经过国民党政府的加委，最终迫于压力，被国民党撤销。因此，这一时期的大多数政权，并非由共产党直接领导，而是在共产党推动下，由共产党员或进步人士担任县长，受国民党政府的领导。

　　（二）抗日民主政权的广泛建立

　　广泛建立抗日民主政权　抗战进入相持阶段以后，国民党政府设置重重障碍，阻挠共产党领导的抗日根据地的发展和民主政权的建立。1939年2月下旬，山东分局根据中央指示精神，作出了《对苏鲁工作的决定》，明确提出：拒绝接受国民党的无理限制，既得政权绝不放弃；我军防区再扩展，行政人员不能让国民党随便调换。4月，《中央对山东问题之处置办法》指出：“山东方面过去未能于(国民党)省府、县长西逃时普遍委任自己的县长，有些已委任的，复接受沈鸿烈命令撤销……如上述情形不加改变，山东创造根据地与坚持抗战是要受挫折的。”5月19日，中共中央在关于山东工作的指示中强调，八路军或地方游击队，如无政权，则决不能发展巩固与建立根据地，因此，已得政权决不能放弃，并还应努力争取成立新的政权。5月24日，中共中央山东分局作出了加强抗日根据地建设，加紧建立抗日民主政权的决定。6月初，山东分局派出一批干部去组建县、区、乡抗日民主政权。1939年6月，日军对鲁中进行大“扫荡”，国民党地方政权纷纷垮台。山东党组织抓住这个机会，加强了政权建设。7月1日，山东分局下达《关于恢复县区乡政权之指示》，要求在原政权机构被破坏地区，均要恢复共产党领导的政权机构。8月，八路军第一纵队建立之后，更加着力加强政权建设。山东纵队各部队把放手发动群众建立政权当作一项重要任务，抽调一批军队干部到地方担任各级抗日民主政权领导职务。此后，山东抗日民主政权建设有了很大的发展。

　　在鲁中区，1939年6月成立了淄川县民主政府和泰安四乡联合办事处；7月成立泰安、莱芜、历城、章丘四县联合办事处和莱南行署；8月成立莱芜县民主政府，8月底，成立博(山)莱(芜)蒙(阴)办事处；9月1日，成立泰莱历章淄博新七县联合办事处，接着建立了益都、新泰、章丘、博山、泰安各县民主政府；11月南沂蒙、北沂蒙办事处成立。在建立各县抗日民主政府的同时，鲁中区还建立、改造了大批区乡政权。在鲁西区，1939年春博平县建立抗日民主政府；7月至12月，长清、寿张、曹(县)东南、东平、莘县、堂邑、丘县、肥城、宁阳、郓城、泰西、茌平、平阴、巨野、临清、阳谷等地都建立了民主政权；从1939年5月至1940年6月，鱼台、邹西、单县、金乡等地陆续建立民主政权。在胶东区，1939年12月成立蓬黄掖行政联合办事处，统一领导蓬莱、黄县、掖县抗日民主政权。在鲁北区，1939年7月先后建立了陵县、商河、无棣、阳信、禹城、临邑等6县抗日民主政府。在鲁南区，1939年11月建立了邹县、峄县抗日民主政府。在清河区，7月6日成立了清河区第一个县级抗日民主政府临淄县政府；7月7日，桓(台)长(山)行政委员会成立；1939年冬，长山县、益寿临广四县边建立抗日民主政府。可以说，1939年山东根据地的政权建设出现了快速发展的局面。

　　随着抗战局势的发展，中共中央对山东抗日根据地的政权建设又提出了新的要求。1939年l2月，中共中央在《关于山东及苏鲁战区工作方针的指示》中明确指出，“应当用一切努力争取政权，这是山东与苏鲁斗争胜利或失败的关键”，并且指出了一些争取政权的办法：在敌人“扫荡”中旧政权人员跑了，我应立即委任，然后再行民选，以树立新政权；在反摩擦中建立新政权；在民众为民主民生的斗争及反对汉奸、反动分子的斗争中建立新政权；即使旧政权存在，我亦应寻机建立新政权。此后，山东分局彻底改变了轻视政权建设的观念，积极行动起来。

　　到l940年，山东抗日根据地政权建设工作进展加快。2月，山东分局决定成立政府工作部，以统一领导山东抗日民主政权；规定各区行政机构依次为主任公署、专员公署、县政府及区乡政府；要求各级政权的成立，应尽一切可能，发动群众民主选举产生。到1940年7月，山东抗日根据地内已经成立一个行政主任公署、9个专员公署、66个县级抗日民主政府及近300多个区乡抗日政府。各行署主任、专员、县长及186个区的区长为民主选举产生。还成立了l个行政区参议会、8个专区参议会和47个县参议会。山东省联合大会召开后，山东抗日民主政权各项建设进一步快速发展。到l940年底，山东抗日民主政权，已有两个行政主任公署、l0个专员公署和79个县政府，管辖的范围达3．6万平方公里，有人口1200余万。

　　开展宪政运动　在全国人民要求民主自由以利团结抗战的形势下，1939年11月，国民党五届六中全会宣布，于1940年11月召开国民大会，实行宪政。为了废止国民党一党专政，促使新民主主义宪政的实现，1940年2月1日，中共中央在《关于目前时局与党的任务的决定》中提出：要广泛开展宪政运动，力争民主政治。2月20日，延安各界宪政促进会成立。毛泽东在成立大会上发出了“一定要实行新民主主义的宪政”的号召。1940年2月22日，山东宪政促进会召开成立大会，选举亓养斋为主任、范明枢为副主任。随后，山东妇女宪政促进会、山东青年宪政促进会和各地区各界的宪政促进会也先后成立。为了响应全国的宪政运动，推动山东宪政运动的开展，1940年2月，山东分局提出普遍召集县区乡参议会，建立宪政基础的号召。3月，全省宪政促进会发出促进山东宪政通电。随后，山东省宪政促进会通过了《山东全省出席国大代表试选办法》及其“临时办法”、拟定了《县各级参议会选举条例草案》和《组织条例草案》。根据《试选办法》，试选采取由各救亡团体、抗战部队分区直接选举制，全省初选代表名额150人，由初选代表互选50人，作为出席国民代表大会之试选代表。1940年7月至8月，在全省联合大会上，通过了关于宪政促进会筹备经过的报告，否定了国民党圈定的所谓山东出席国大的代表，在由各地初选的国大代表150人中，投票复选出了于学忠、徐向前、朱瑞、黎玉、罗荣桓、范明枢、李澄之、亓养斋、牟中珩等正式代表61人，候补代表21人，为代表山东民意的国大代表。

　　“三三制”民主政权制度的确立　1940年3月6日，中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，指出我们在华北、华中等地建立的抗日民主政权，是统一战线性质的政权。指示要求，在政权工作人员中，共产党员、非党的左派进步分子和中间派应各占三分之一，实行“三三制”。并指出：“必须保证共产党员在政权中占领导地位。”根据3月中央《抗日根据地的政权问题》指示，山东分局于6月8日作出了《关于政权问题的新决定》，要求各级政府、参议会都要实行“三三制”原则。在此后的抗日民主政权建设过程中，各地都注意贯彻执行“三三制”原则，到1940年夏，行署主任、专员均为民选。在有统计的71个县政权中，民选的县长67个；232个区政权中，民选的区长186个。民选的乡长约占三分之二，民选的村长约占二分之一。

　　山东省战时工作推行委员会成立　1940年７月26日，山东省国大代表复选会议，山东民众总动员委员会成立会，山东省工、农、青、妇、文化各界总会成立会，山东省各界救国联合会成立会的联合大会在临沂县青驼寺隆重开幕。会议历时１个月。大会选举产生了61名代表山东民意的国大代表；通过了《山东省临时参议会组织条例》；成立了山东省临时参议会，推选范明枢为参议长；选举产生了省级行政机关——山东省战时工作推行委员会。张经武、李澄之、黎玉、罗舜初等23人当选为委员。山东省战时工作推行委员会下设政治、军事、财政经济、教育、民众动员5个组。战工会成立后立即组织召开了第一次全体委员会议，讨论和决定了各委员的分工。其中，黎玉率李澄之、陈明、刘居英、张伯秋、吴仲廉负责政治组；张经武率罗舜初、梁竹航、宋澄、牟宜之负责军事组；艾楚南率冯平、耿光波、郝伊人负责财政经济组；杨希文率李竹如、刘子超、张立吾、孙陶林负责教育组；李澄之率霍士廉、孙鸣岗、朱则民负责民众动员组。会议公推黎玉为首席组长，李澄之为副首席组长，陈明为秘书长。山东省战时工作推行委员会的成立，标志着山东省级统一的抗日民主政权的诞生和山东抗日根据地的正式形成，不仅巩固和扩大了山东抗日民族统一战线，而且使全根据地的政权系统、政策法令得到统一，结束了抗战以来山东各抗日力量各自为政的紊乱状态，使社会抗战秩序得到稳定。

　　随着省战工会威信的日益提高，中共中央山东分局于1941年4月作出决定：山东所有民政、财政、经济、地方性武装、国民教育、公安、司法等工作，统归省战工会管辖；各主任公署及联合办事处、专员公署等，要向战工会作定期及经常的报告，并接收其领导，执行其一切决定。在分局的建议下，战工会各组改为各处，另设公安处和司法处，首席组长改称主任委员。战工会公推黎玉为主任委员，李澄之、陈明为副主任委员，陈明兼秘书长。

　　制定抗日民主政权施政纲领　为加强对山东抗日根据地各项建设的指导，1940年9月2日，山东省临时参议会审议通过了山东省战工会的《山东省战时施政纲领》。它以“抗战高于一切”、“巩固和扩大抗日民族统一战线”为前提，以抗日救国十大纲领为依据，结合根据地的实际情况，在政治、军事、财政经济、文化教育等方面，确定了山东抗日民主政权的施政方针，成为山东省战工会指导全省抗战、进行根据地建设的总章程。9月l3日至ll月12日，山东省战时工作推行委员会举行全省行政会议。省战工会秘书长陈明作《山东抗日民主政权工作》报告，进一步对政权工作作了总结，提出了今后政权工作的具体任务。

　　民主政权立法工作的初步开展　山东省临时参议会成立后，随即颁行了《山东省战时县区乡村各级政府组织条例》、《减租减息暂行条例》、《人权保障条例》、《山东省惩治贪污暂行条例》、《甲、乙、丙三种公平负担暂行办法》、《人民抗日自卫团组织条例》、《抗日民众武装动员方案》、《优待抗日军人家属条例》、《货物税收施行条例》、《各级贸易局组织暂行条例》、《贸易暂行条例》、《合作社暂行规程》及《施行细则》等重要法令。在9月中旬召开的全省行政会议期间及会后，山东省战工会又作出了《关于募捐及罚款的决定》、《关于统一财政之决定》、《关于保健养病育婴等费的决定》、《关于招待费及菜金马干费的决定》、《关于各机关部队团体口粮标准及领取、食用办法的通令》、《关于服装的决定》、《山东省战时国民教育实施方案》等规定。这些政策、法令，坚持“抗战高于一切”、“巩固和扩大抗日民族统一战线”的原则，以党的新民主主义理论为指导，以抗日救国十大纲领为依据，结合山东的实际情况，在政治、军事、经济、文化、群众工作等方面，明确了根据地建设的思路和办法。此后，在根据地建设的实践中，根据形势任务的变化，山东省战工会继续加强法制建设，制定颁行了大量的法规、条例。据不完全统计，从联合大会召开到1942年春的一年多时间里，战工会和临参会制定颁布的法规政令不下百件。

　　全国第一个《人权保障条例》出台　1940年11月11日，山东省临时参议会审议通过并公布施行《人权保障条例》。这是我国历史上第一部专门的人权保障条例，也是中国共产党组织领导制定并公开发表的第一个人权保障条例。

　　（三）加强民主政权建设

　　1940年前后，山东党组织虽领导建立了一批抗日民主政权，但由于减租减息运动尚没有大规模开展，基本群众还没有充分发动起来，此时，“抗日民主政权还未成为真正拥有广大群众基础的民主的统一战线的政权。上层是党包办，下层不少是地主、士绅包办。”“群众未能感觉到自己是主人，是执政者。”随着减租减息运动的大规模开展，群众被充分发动起来，山东抗日根据地进一步加强了民主政权建设，提高了广大人民群众当家作主的地位。

　　政权建设取得巨大成绩　省战工会成立后，在山东分局的领导下做了大量的行政工作，有力地推动了山东抗日根据地的建设与巩固，使之成为坚持敌后游击战争的强大依托，取得了巨大的成绩。到1943年夏，在省战工会之下，全省有主任公署4个，相当于主任公署的专署2个，一般专署11个，县政府90个（新地区不包括在内），区政府663个，在根据地10128个村庄和游击区12443个村庄中普遍建立了权力机构。各级参议会也逐步建立健全。据不完全统计，共有县参议会42个，专署参议会7个，主任公署参议会2个。区级参议会因划小行政单位已先后取消，村级一般都建立了村民大会和村民代表会制度。省参议会及其由17人组成的驻会委员会，在立法和行政监督方面发挥了重要职能，三年中配合省战工会制定与颁布上百件法规政令，使山东根据地的建设工作逐步走上了有法可依、依法办事的轨道。

　　颁布新的施政纲领　为进一步巩固和发展山东抗日根据地，以使党和军队能够争取绝对优势准备反攻，山东省临时参议会一届二次议员大会于1943年8月12日至9月8日在莒南县三届首隆重召开。朱瑞代表山东分局出席会议并致词。会议根据山东分局五年工作总结的基本精神，提出了新的山东省战时施政纲领建议，交省参议会讨论通过。新的战时施政纲领提出了新时期抗日民主政权建设的施政方针，围绕加强军事斗争、民主改革、社会发展等提出了九大政策。这一纲领明确了战争、民主、生产、教育四大施政方针，以及各方面工作的努力目标，指明了山东根据地建设的方向，提高了山东党政军民团结奋斗的勇气与信心。

　　模范执行“三三制”政策　山东分局向省临时参议会一届二次大会提出：超过三三制比例规定的共产党员参议员17人、候补参议员8人辞职，另行补选党外人士担任。会议充分发扬民主，对缺额参议员进行了增补，并对黎玉的施政报告和代表提出的143项议案进行了讨论。大会选举范明枢、马保三、刘民生、薛暮桥、谷牧、朱则民、杨希文、祁青若、姚尔觉、孙鸣岗、孙立基、张伯秋、梁竹航、张立吾、牟宜之等15人为驻委会委员，选举范明枢为参议长，马保三、刘民生为副参议长。

　　山东行政委员会成立　鉴于1943年八九月间，以牟中珩为主席的国民党山东省政府已同于学忠部一起撤离山东到安徽，为更有利地领导全省战时行政工作，加强根据地建设，大会决定将山东省战时工作推行委员会改称“山东省战时行政委员会”，并进一步完善了其行政职权。大会推举黎玉、罗荣桓、刘居英、梁竹航、艾楚南、张伯秋、耿光波、田佩之、杨希文、郭维城、辛葭舟等为行政委员，委员于9月8日宣誓就职。随即第一次行政委员会议召开，推选黎玉为主任委员兼工商管理处处长，刘居英为秘书长兼公安处处长，梁竹航为民政处处长，艾楚南为财政处处长，张伯秋为高级审判处处长，田佩之为教育处处长，耿光波为工商管理处副处长。山东省战时行政委员会成为名符其实的全省最高行政领导机关。它的成立，标志着党在山东革命根据地的执政提高到一个新的历史水平，为在新的斗争环境下，推动党及党领导下的各级政府的工作更加大踏步前进构建了更为广阔的平台。

　　彻底改造村政权　从1941年开始，山东抗日根据地对基层政权进行了民主改革。10月12日，省战工会作出《村政组织与工作的新决定》，确定村为政权的基层组织，实行行政村制，建立公民小组，以村民大会为最高权力机关。《新决定》修正了闾邻制，完善了村政权组织结构，设定了村民大会、村民代表会议、村行政委员会、村长的关系及其职责，确定了村政工作制度。按照这些文件的精神，各地加强了基层政权的改造。但由于此时基本群众尚未发动起来，且由于自身工作中的脱离实际和作风上的粗枝大叶，这一时期的政权改造虽然取得了一些形式上的成果，但并不巩固。在运用民主方式和尊重民意上，执行的并不认真，县、区、村政权及民意机关三分之一或三分之二不是民选。

　　为了改善这种状况，山东党组织采取经济斗争和政治斗争相结合的办法，在开展减租减息运动的同时，教育启发群众的政治觉悟，鼓励群众自觉参与村政改造。随着减租减息运动的深入开展，群众被广泛发动起来，村政改造工作取得巨大成绩。据对胶东、清河、鲁中、滨海四区的统计，到1942年底，共计改选8170村。其中胶东最多，5873村，占总数的72%；清河918村，占总数的11%；鲁中608村，占总数的7.5%；滨海72村，占总数的9.5%。经过改造的村政权占整个行政区（包括游击区）的31%，占根据地基本区（不包括游击区）的80%以上。鲁中沂蒙地区在所有占领村庄进行了民主政权改造，有的甚至改造过两三次。

　　在经济斗争中已经发动起来的农民群众，在村选工作中迸发出极大热情。1943年春沂蒙地区村选运动中，在讨论公民资格问题大会上，各村到会群众平均达到80%以上。在选举大会上，参会群众也达到80%以上，有的村甚至达到93%。胶东选民登记，选民共计533489人，参加选举者计472083人。其中，很多白发苍苍的长者和佝偻着身体的老大娘也扶杖出席选举，不愿放弃自己的一份公民权。这“是中国历史上从来未有的现象。”

　　在村选中，由于民主改革的深化，当选的各阶层成分出现了变化，过去村政权由地痞流氓封建势力把持包办、鱼肉人民的现象发生了改变，基本群众在政权中的比例大大增加。如胶东黄县当选村长173人中，富农占8.4%，中农占39%，贫农占50%；沂蒙区沂南县村级干部中，工人占2.3%，贫农占46.3%，中农占37%，富农11.3%，地主1.4%，商人2%。说明封建势力开始受到人民的排斥，积极参加抗战的广大工农受到多数群众的拥戴，开始执掌村政权。这一变化具有历史意义，说明贫苦农民真正登上了政治舞台，真正实现了当家作主。

　　村政改造的实行，使村级干部的素质普遍提高，工作能力普遍增强，政权也因而更加巩固。如在1941年冬季反“扫荡”中，鲁中沂南县479个村,能坚持工作的只有9%,与敌人妥协的竟然有197个村,其他村政权也大多动摇,甚至竟然出现把抗日工作人员和抗日资财献给日寇的现象。但经过1942年改选村政以后，在1942年大“扫荡”中，这个县不能坚持工作的村庄仅占5%，而叛变投敌的现象，已经完全绝迹。

　　改造后的村级干部发挥了忘我的革命奋斗精神，坚持工作，吃苦耐劳，努力组织村政建设和开展对敌斗争，涌现出了许多先进模范人物，创造了许多模范村。如招远县的马家村，在日伪军拉网“扫荡”中，组织民兵日夜站岗放哨，掩护秘密驻扎该村的胶东区委机关领导。该村虽经多次“扫荡”，但始终坚持工作，多次接收并安全掩护八路军伤病员养伤，最多时接收300多人。这样的模范村在全省有很多。

　　建立健全司法、公安机构　 1941年以前，山东抗日根据地尚未开展统一的司法工作，司法工作只在胶东抗日根据地有所开展。为改进和加强抗日根据地的司法工作，提高依法施政的水平，l941年4月，山东省临时参议会驻会委员通过了《改进司法工作纲要》、《高等法院暂行组织条例》、《地方法院暂行组织条例》、《县司法处暂行组织条例》及《各级司法办理诉讼补充条例》，并由山东省战时工作推行委员会公布施行。此后，山东抗日根据地的司法工作虽取得进展，但各地司法机构仍未普遍建立。

　　1942年5月，山东省战时工作推行委员会再次强调，各行政区、各专署、各县政府要尽可能建立司法机构。之后，从省到县，三级司法机构开始建立起来。1943年8月，新颁的《山东省战时施政纲领》提出了健全司法、公安机关的要求。为了体现司法的人民性，真正维护群众的利益，方便群众运用司法的武器维护自身权益，在省战工会的领导下，司法机关采取了一些有效的措施。如取消一切诉讼费用，口头书面均可起诉，民事案件不准羁押，等等。另外，还建立了刑事案件除案情重大者外一律责付保释在外候审、厉行调解、严禁诬陷、严格审级、厉行判决批答、死刑案件严格复审等一系列新的司法制度。

　　司法工作发展的同时，公安机构在山东根据地也建立起来。1941年10月，山东分局和省战工会决定在县以上各级政府内设立公安局。在基层的区及市、镇，则设立公安特派员。至1943年，全省计有行政公署公安局3个，直属专署公安局2个，专署公安局7个，县公安局70个，区公安特派员219人(不含胶东区)，共训练公安干部589人(不含冀鲁边)。公安机关的设立，有效地保卫了山东抗日根据地。

　　（四）深入开展民主政治建设

　　山东抗日根据地实现一元化领导后，通过开展减租减息运动、民主政权建设、精兵简政、拥政爱民等各项工作，使人民群众充分发动起来，抗日根据地得到恢复和发展，党建立起了基本群众的优势。在此情况下，为更加充分地动员一切力量，加强准备反攻，山东抗日根据地进一步深入开展了民主政治建设。

　　第二次行政会议召开　根据山东抗日根据地攻势作战以来形势发展的需要，1944年8月6日至l945年1月6日，山东省战时行政委员会召开全省第二次行政会议。会议的目的是为了总结经验，深入民主建设，动员一切力量，加紧准备反攻，并为战后新民主主义的山东打下基础，为全国民主政治的实现树立楷模。这次会议对民主政权各项工作作了系统总结部署，对于促进以健全抗日根据地民主政权为中心的民主运动的开展起了重要作用。

　　普遍深入开展民主运动　1945年7月至9月，全省普遍深入地开展了民主运动，改造县及行政区的参议会和民主政府，改造村政权，健全了各级参议会。通过政权改造，使那些或明或暗把持在封建势力手中的政权改造成了以基本群众为主的民主政权，使那些虽然已经过初步改造，但官僚主义又在滋长，或贪污腐化，或打骂压迫群众的干部，通过群众斗争进行了教育或撤换。各村划分了公民小组，直接选举产生村政人员。在进行选举时，有些地方没有纸张，农民又不识字，就以豆子作“选票”，在候选人身后放个碗，同意谁就在他身后的碗里放个豆子，得豆子多的当选。这就是闻名于世的“豆选”。在一些中心区，人民直接参政议政，形成了民主改造村政的热潮。1945年七八月间，为选举人民代表，部分地区开始有竞选出现。在民主运动中，进一步开展了宪政运动和民主思想教育，使新民主主义革命的民主观念深入人心。

　　加强新解放区政权建设　1943年夏以后，随着军事斗争的不断胜利，根据地不断扩大。到1944年夏，共解放村庄1万多个，根据地扩大一倍以上。新解放的广大农村，村政基本被封建势力和少数恶霸流氓控制，有的还勾结敌伪顽。这些地区一经收复，党和民主政府及时加强了基层政权的改造和建设。旧政权一律宣布废除，并废除保甲制等有利于维护旧统治的各种制度。同时宣布抗日民主政府的各种政策，安定民心，区分敌我，并进行飞行式选举，即以越快越好的速度改造村政，由村民推选村长，一天即可改造多个村庄。

　　调整行政机构    由于解放区的不断扩大，山东分局和省行政委员会对某些地区的行政机构进行了调整。从1943年秋到1944年10月，滨海区先后建立滨北、滨南、滨中三个行署。1945年4月14日，原滨海专署升格为主任公署，谢辉任主任，周纯全任副主任。滨北、滨南、滨中三个行署依次改为一、二、三专署，崔介、白涛、丁梦孙分别任专员。鲁中区在一、三两次讨吴战役后相继设立沂山、鲁山两个专署，徐元泉、徐化鲁分任专员。至此，鲁中已有沂蒙、泰山、泰南、鲁山、沂山5个专署。1945年7月，成立鲁中行政主任公署。1944年1月，鉴于冀鲁边与清河两区联系已经打通，清河区与冀鲁边区合并为渤海区，建立渤海区行署，刘其人任行署主任，李人凤任行署副主任。鲁南、胶东两行政区没有变化，只是胶东行政公署主任王文因病于1943年11月去世，曹漫之接任公署主任。

　　改进公安司法工作　由于受封建司法观念的影响，根据地司法工作者存在封建的正统观念，严重强调司法“威信”、司法“系统”，或者认为司法是超阶级的，而缺乏为人民群众服务的观念。造成司法部门与群众团体的互不信任。司法部门认为群众团体过左、片面，群众团体则认为司法是勾结上层，偏向上层。在全省第二次行政会议上，司法组对司法工作中存在的这些问题进行了总结，指出“山东的司法工作在过去的几年中没有作到群众化，所以表现为六法全书主义，陷于旧型正规化的泥坑，严重的脱离了群众，形成了工作中基本缺点。”并确定今后司法工作的总方向是走群众路线，要求司法工作者要树立为人民服务的群众观念，接近群众，通过群众，熟悉群众的情绪，了解群众的要求，吸取群众的经验，走从群众中来到群众中去的群众路线。会议提出要推广“马锡五审判方式”。这是陕甘宁根据地陇东专署兼高等法院陇东分庭庭长马锡五，把群众路线的工作方法运用到审判中创造的贯彻司法民主的一种审判方式。其特点是：深入农村，调查研究，实事求是地了解案情；依靠群众，教育群众，尊重群众意见，依法合理判决案件；方便群众诉讼，手续简便等。此后，山东各级司法机关，贯彻第二次行政会议的精神，坚持依靠群众，深入群众，认真履行职责，办理民事案件，调解民间纠纷，镇压汉奸歹徒，维护人民合法权益，安定了社会安定有序。根据地司法工作的发展，有力地推动了根据地民主政治发展，适应了新民主主义革命的需要。

　　山东省政府成立　在抗日战争即将胜利之时，鉴于山东境内国民党顽固派政权已基本瓦解和敌伪政权已面临全部垮台的情况，为了适应大反攻形势的需要，迎接抗战的最后的胜利，1945年8月12日，即将出席全国解放区人民代表会议的38名山东代表联名向省临时参议会驻委会和省战时行政委员会提出成立山东省政府的建议。8月13日，省临参会和省战时行政委员会第20次联席会议在莒南大店召开，会议决定将山东省战时行政委员会改为山东省政府，黎玉为山东省政府主席。原有各处改称为厅，并委派了各重要城市的市长。委派赵笃生为济南市市长，林一山为青岛市市长，李乐平为徐州市市长，于化琪为海州市长，孙瑞夫为烟台市市长，于洲为威海卫市市长。同时，将各行政主任公署改称行政公署。此时，全省有5个行政公署、22个专署、127个县级政府。8月22日，山东省政府委员会第一次会议在大店召开，会议决定成立省政府所属的7个厅局，推选刘居英任省政府秘书长兼公安总局局长，梁竹航任民政厅厅长，艾楚南任财政厅厅长，薛暮桥任实业厅厅长，杨希文代理教育厅厅长，黎玉兼任司法厅厅长，白备伍任卫生总局局长。1945年9月11日八路军攻占临沂。9月21日，山东省政府和中共山东分局、山东军区等领导机关一起迁往临沂。

　　在八年抗战中，山东共产党组织领导抗日军民建立了全国唯一以一省范围为主体的抗日根据地，建立了各级民主政权，总人口超过3000多万，占全国抗日民主根据地总人口的三分之一。在山东抗日根据地，人民群众在经济上得到翻身，在政治上当家作主，实际上已经建成了一个新民主主义的新社会。

　　经济保障是抗日战争胜利的基础。抗日战争时期，山东抗日根据地通过统一和规范财政经济制度保证党政军机关的财政供给，通过实行减租减息调动各阶层群众抗日积极性，通过开展大生产运动壮大根据地经济，通过开展货币斗争、对外贸易加强对敌经济斗争，使自身经济实力不断增强，从而为胜利开展战略反攻，夺取抗日战争的最后胜利奠定了坚实的物质基础。

　　（一）财经制度的建立和完善

　　抗战初期的财经工作  抗战全面爆发后，山东党组织在全省组织了数十起抗日武装起义，建立了数十支抗日武装。这些抗日武装力量遇到的首要问题，就是解决部队的吃、穿、用问题。不解决部队的吃饭、穿衣和花钱等问题，抗日武装力量就无法存在和发展。

　　1937年8月22日至25日，中共中央在陕北洛川会议上通过了《抗日救国十大纲领》，其中指出：以“有钱出钱和没收汉奸财产作抗日经费为原则”。依据这一原则，山东在抗战初期提出了“有人出人，有钱出钱，有粮出粮，有枪出枪”的口号，动员广大群众支援抗日军队，通过募捐摊派、没收汉奸财产等办法，解决经费与给养。人民群众捐献的经费、枪支，及时补充了各抗日武装的军需。1938年9月，胶东妇女开展募捐活动，募集金银3万余两。一些积极参军的青年，自备枪支，自带衣物。在抗日高潮推动下，一些开明地主士绅也捐献了一些钱粮枪支。

　　但是这一时期，抗日根据地尚未正式建立，在斗争中发展起来的抗日武装也从来没有得到国民党政府的什么军饷。因此，抗日武装部队没有正常的供给来源，只好走到哪里，吃到哪里。粮款草料就地征发，随筹随支。部队中也没有炊事员，每顿饭都是根据需要数量由村长、保长向各户派收熟食，窝窝头、饼子、煎饼，样样都有。

　　抗日武装部队在征用粮款时要同当时的各种政权打交道。一种是国民党原有的旧政权，如区、乡公所，需要什么东西，找他们的区、乡长。这些人是谁的武装来，就应付谁。抗日武装部队利用这一点，解决部队的供给问题。另一种是抗日力量派人参加政权，使原来的政权更好地为抗日武装部队办事。这样，有两面负担或多面负担的政权，难免负担过重。

　　在这种情况下，中国共产党领导的抗日部队注意发扬红军艰苦奋斗的革命传统，关心群众的疾苦。廖容标率领的八路军第三支队活动在益都、博山边境时，这里的群众很贫困，群众供给有糠的酸煎饼已觉很吃力。当时有人建议筹集白面食为部队改善生活，干部和战士坚决表示同群众同甘共苦，谢绝了吃面食的建议。群众很受感动，称廖容标为“廖菩萨”，称这支部队为廖菩萨的部队。

　　随着抗战局势的变化，战争的残酷性与持久性日益明显，这种临时性征集给养的方法越来越显示出它的不足。1938年9月，苏鲁豫皖边区县委书记联席会提出，必须统一收入统一支出，建立统一的财政制度。

　　统一财政收支  1939年初，山东分局开始提出一些指导财政经济工作的意见，要求根据地建立统一的、有计划的供给制度，取消苛捐杂税和摊派制度，实行合理负担。1939年8月，山东分局决定实行统一的财产所得累进税制度。其基本原则是钱多多出，钱少少出。累进税率原则上按阶级规定，中农贫农不超过所得的5%，富农不超过10%，小地主20%，中地主30%，大地主35%。随着抗日民主政权的建立，一些财政机构、财政制度初步建立起来。一些部队的财粮供给开始由抗日民主政权筹募，随地募捐、摊派的办法有所改变。

　　随着山东抗日根据地的发展壮大，中共山东党组织加强了对抗日根据地财政经济工作的指导。1940年3月，山东分局成立财政经济委员会，黎玉任财委主任，艾楚南任副主任。随后，地委以上的各级党委也都建立了相应的财委机构与制度，统一的财政制度初步建立。山东省联合大会召开以后，财政经济建设工作取得了较快发展。山东省战时工作推行委员会设立了财政经济组，其下属各级政权亦相继设立财经机构。

　　8月，省战工会颁发的《山东省战时施政纲领》，提出了财政经济工作的施政内容。9月，全省第一次行政会议把财政经济问题作为重要议题进行了研究，并把财经工作列为中心工作之一。提出要执行正规的财政经济政策，“按公平负担办法，实行统一征收救国公粮，实行粮食支票制度，统一支付给养，节省粮食”。“实行统一财政收支，建立严格预决算制度，肃清贪污浪费。”11月7日，山东省战工会又作出《关于统一财政之决定》，对统一山东财政工作作了一系列具体规定。《决定》指出，凡各项税收、田赋、官产、逆产、行政罚金、募捐等款项一律为国家收入，非经每个地区最高政权及财政负责人允许，概不得动用。至年底，又陆续颁发了有关财政经济工作的多项法规、条例，全省财政收支、赋税征收等，都有了明确规定与实施细则。各地抗日民主政权、部队与群众团体的财政收支，逐渐由各地统一管理发展到由省战工会财政处及地方财政科统一管理。

　　1942年5月30日，山东省战时工作推行委员会同日下发一系列关于统一财政建设的文件，包括《关于统一村镇财政及人民负担的决定》、《关于配合减租减息整理村镇财政工作的指示》、《山东省经管收支款项统一处理办法》、《关于罚款募捐及没收代管的决定》、《关于税务问题的决议》等，对于统一财政收支和人民负担作出了具体规定。省战工会确定，财政收入项目为田赋、税收、矿务税、契税、司法行政罚金、官产收入、公营企业盈余、杂项收入，其中田赋、税收为主要项目。同时取消苛捐杂税、零星税收40余种，在征收办法上废除了中间剥削。确定支出分为军费、行政费、群众团体补助费，并划分省款与地方款的界限。同时建立了预决算、会计、审计、金库、开支报销、解缴等制度。山东抗日根据地的财政经济政策进一步统一和规范。

　　征收救国公粮  救国公粮是抗日民主政权向农业经营者征收的一种农业收益税。它具有一定义务性质，是山东人民为抗战尽的职责、作的贡献。

　　1938年，胶东抗日武装创建蓬莱、黄县、掖县抗日根据地之初，筹募到粮食50万斤，1939年筹购粮食830万斤。这是抗日民主政府征集公粮之始。1940年4月，北海专署成立粮食管理委员会，开始建立粮食预算制度，并由军政统管粮食向政府单独负责管理粮食过渡。

　　由于抗战初期的救国公粮征收采取的是动员劝募方式，筹收没有一定标准，人民负担极不平衡，影响了群众的抗战情绪。1940年秋，全省第一次行政会议提出要按照公平负担的原则征收救国公粮。经山东省临时参议会通过，省战工会于1940年11月颁布了甲、乙、丙3种公平负担办法。甲种负担办法是按每户的负担能力，确定其负担分数，按分均摊该村应负担的“给养公费”。乙种负担办法是以每人平均地亩为标准，按差额累进实行比例分摊的办法。丙种负担办法是将土地、动产、不动产及工资等全部收入自报公议，折合成现金或小麦，以人均收入累进征收。山东各个地区，主要实行了甲乙两种公平负担办法。这两种办法虽然比募捐和摊派制度有了很大改进，但仍存在不少问题。因此，1942年8月16日，省战工会作出《关于修正征粮办法的决定》，在乙种公平负担办法的基础上，提出了“征粮新办法”。新办法规定，征收救国公粮的基本原则是根据每户每年的收获量，按累进比例征收。新办法公布后，各地根据实际情况制定出具体措施，使征粮新办法在1942年秋季征收公粮中得到了贯彻执行。

　　为进一步完善征粮办法，中共山东分局于1943年5月10日发出《关于征收救国公粮的指示》，提出了3种修正征粮办法：一是按照乙种公平负担办法酌量修改，二是按照“征粮新办法”略加修改，三是综合采用以上两种办法的优点。从1943年夏季征收公粮开始，各地基本上按山东分局5月指示修订了征粮办法。上述办法逐步完善并趋向公平合理，先后在山东抗日根据地内大部分地区得到了贯彻执行，受到根据地广大农民的拥护。他们发挥了高度的爱国精神，把公粮叫做“救国粮”，争先恐后，踊跃缴纳，从而保证了战时粮食供给，人民的负担也逐步减轻。

　　整理村镇财政  抗战初期，由于对村镇财政工作重视不够，各地村镇财政收支紊乱、人民负担偏重，贪污浪费现象普遍存在。为了减轻人民负担，改善人民生活，巩固民主政权，保证战争需要，1942年5月30日，省战工会作出《关于统一村镇财政及人民负担的决定》，发出《关于配合减租减息整理村镇财政工作的指示》，要求对村镇财政进行整理。整理的办法，首先是把各村镇过去的财政收支情形，村镇长好坏程度及其在群众中的威信等作详细的调查统计，然后根据当地具体情况，斟酌轻重缓急，决定处理办法。一般以积弊最深、贪污最多、群众最痛恨者为主。在此基础上，发动群众进行清算工作。7月1日，山东分局也作出《关于整理村镇财政的决定》。在此前后，各根据地先后召开会议，研究整理村镇财政问题，并根据各地情况制定了统一与整理村镇财政的具体办法。整理村镇财政工作在各地相继展开。通过整理，各地清理出大量的贪污、浪费问题，分别情况给以处理。对一般贪污村长，大都是令其吐出私吞款项，教其改过自新；对个别情节严重的，则给以严厉惩处。据不完全统计，到1943年9月，山东抗日根据地内有2200余村进行了财政整理。

　　（二）北海银行的建立与货币斗争的开展

　　北海银行的创办  抗战爆发前，山东各地市场上流通的货币主要是法币、韩复榘发行的“山东民生银行”纸币。七七事变爆发后，分驻于山东的国民党各部队，在其防区大量印发地方流通券，各地地主也趁战乱私自发行各种辅币。这些滥发的五花八门的纸币，使当时山东的金融市场陷入极端混乱状态。

　　为解决军需民用，1938年3月，山东抗日游击第三支队党委成立财经委员会，并决定由财委会负责筹建银行，发放使用自己的货币。定名为北海银行。4月，筹备工作开始，原青岛中鲁银行经理张玉田被聘请为银行经理，由他组建领导班子，具体筹办。同年10月，为了保证根据地的财政供应，解决部队冬装和收购棉花，北海银行首次发行北海币。北海币的问世，在一定程度上稳定了市场，解决了零辅币不足的问题，受到根据地人民的普遍欢迎。

　　为进一步扩大北海银行的影响，1938年12月1日，北海银行在掖县城举行开行典礼。当时，北海银行总行设在掖县，总行下设蓬莱、黄县两处分行。由于伪军张宗援、刘桂堂等率军攻打蓬黄掖抗日根据地，1939年１月前后，胶东区党委及其领导的抗日武装陆续撤离，转入山区坚持游击战争，北海银行工作暂时终止。

　　北海银行的恢复与统一  1939年４月，中共中央在《对山东问题之处置办法》中，批评山东在统一战线政策下对国民党“退让太多”，“接受”、“取消”北海银行。并在5月对山东工作的指示中,强调“在财政经济问题上，已得财源决不应放弃。”山东分局据此指示胶东区党委须重建北海银行，并要求努力经营，将其建设成为全省的金融调剂机关。1939年八九月间，北海银行重新筹建，陈文其任行长。

　　为保证各抗日根据地的支出所需，中共中央山东分局决定扩大北海币使用范围。1940年２月底，山东分局和八路军第一纵队向山东各抗日根据地军政领导发出指示，要求整理北海银行，筹办鲁西、鲁北、清河三银行，扩大及整理泰莱区流通券，发行曲泗宁自治区流通券。６月１日，北海银行清河分行在寿光成立。l940年秋，山东省战工会在鲁中设立北海银行总行，胶东北海银行改为分行。

　　1941年全省财经文教大会，专门研究了银行工作，决定统一北海银行系统，扩大北海币的发行，加强货币斗争。随后，银行从财政处分离出来，独立的北海银行系统逐步建立起来。总行之下设分行，分行之下设支行，支行之下设县办事处，县办事处之下设代办所。全省设有胶东、清河、冀鲁边、滨海四个分行，受总行领导，业务仍然独立经营，鲁南支行受滨海分行领导，总行兼鲁中区工作。北海币分区发行，票子上印有各区文字，相互之间不能流通使用。从1942年夏天开始，省战工会统一进行货币斗争，加强了北海银行的统一。1943年春，北海银行总行由鲁中迁到滨海，与滨海分行合并，鲁中区建立分行。同年6月，省战工会制定了《北海银行组织章程》，对银行的组织领导和业务范围作了统一规定，成为统一全省银行工作的准则，标志着北海银行系统基本建立起来。

　　开展货币斗争  北海银行总行及各分行建立后，对敌展开了激烈的货币斗争。1941年太平洋战争爆发以前，法币在解放区和敌占区都自由流通，币值比较稳定。即使在敌占区，法币在美英等国支持下，也占有优势地位。日本帝国主义在敌占区大量发行伪币，收兑法币，拿到上海等地的美英银行换取外汇（美元或英镑），向国际市场套购他们所需要的各种物资。因此，他们仍允许法币在其占领区自由流通。此时，由于北海币发行量尚少，在山东抗日根据地内尚不能发挥本币的作用，所以采取了依靠法币、保护法币的政策，法币在山东抗日民主根据地也占优势地位，抗币（抗日民主政府发行的货币）仅作为法币的辅币存在。针对土杂钞泛滥、日伪币入侵、敌人利用法币和套取法币等情况，这一时期的货币斗争主要是打击伪钞、取缔土杂钞。

　　打击伪钞。日伪在华北发行大量伪准备银行票，在各大城市及交通沿线流通，并逐渐向抗日根据地推行。日伪一方面大肆搜刮“法币”，一方面须采取“并集”的办法，把敌据点附近的集市并入据点，诱使群众到据点赶集，用伪钞交易。并常常出动小股部队围集，搜索群众腰包，对法币实行没收或压价收兑。抗日民主政府针锋相对，严厉查禁伪币，使伪币不但不能在根据地内流通，就是在游击区也不能使用，从而有力地打击了伪钞。

　　取缔土杂钞。抗战初期，因秩序混乱，金融滞涩，各地商民大量发行土杂钞，山东的国民党政府和军队也发行二三十种货币，这给人民生活造成极大困难。各地区抗日民主政府均采取相应办法进行清除。如对地方商会、商号、士绅发行的钱贴子，限期登记清理；对国民党地方武装政权发行的杂钞，抗日民主政府概不承认，并严禁其流入根据地；对投降派或顽固派的票子，视情况采取没收其财产进行收兑的办法，尽量减少人民的损失。这些措施符合人民的利益，得到群众的拥护，使土杂钞很快在抗日根据地绝迹。

　　排斥法币。太平洋战争爆发后，日本向美、英等国宣战，存于上海、天津等租界外商银行的70余亿元法币落入日寇手中。法币作为国际货币失去向英美套取物资的作用。因此，日伪政权一方面在占领区内全面禁用法币，一方面驱赶法币流向抗日根据地，掠取物资。法币大量流入，物资大量流出，造成抗日根据地一度通货膨胀，使人民生活受到严重危害。面对这一严重局势，如果抗币仍作为法币的辅币，势必会使北海币沦为法币的附庸，无法战胜敌人的货币斗争。为此，山东根据地先后采取了法币贬值和停用法币的政策，开展了排斥法币的斗争。

　　1942年1月，省战工会指示各地，为提高北海票信用，巩固抗战金融，各地区应迅速确定以北海票及民主政权所发行之纸票为本位币，对法币实行七折、八折、九折等使用。4月，山东分局财委会和省战工会又先后发出指示，要求实行法币贬值或降价政策，逐渐禁止法币流通，扩大北海币的流通范围。

　　从1942年4月1日起，南京汪伪政权采取压低法币价格的手段，5月又停止“中央”、“中农”两行法币在沦陷区流通，势必将法币驱向抗日根据地。为粉碎日伪倾销法币、掠夺根据地物资的阴谋，5月29日，山东分局财委会作出《关于法币问题的指示》，要求各地立即实行贸易统一管制，严格实行以货易货，阻止法币内流及物资低价外流，宣布以北海票作为山东抗日根据地的本位币。自7月1日起，所有军政民间之来往账目，借约契据，一律以北海币计算。

　　在山东分局和省战工会的统一布置和领导下，各地先后展开了“排法”斗争。但这次“排法”斗争，只在胶东等部分地区取得初步胜利，而且极不巩固。多数地区仍是物价飞涨，法币内流，物资外流，经济危机相当严重。

　　停用法币。1943年秋省工商管理部门成立后，决定首先抓货币斗争。7月初，滨海专署在《大众日报》发布布告，宣布自7月21日起停止使用法币，动员群众迅速排挤法币，或向银行兑换本币。7月9日，山东分局发出《关于停用法币的指示》，号召全体党员带头不使用法币，不收受法币，作查禁法币的模范，宣传和动员群众限期将法币兑换成本币。北海银行也把原来用作准备金的法币，大量投入敌占区换回物资，以免因法币跌价而受到损失。

　　由于宣传工作做得比较深入，党的政策深得广大群众的拥护，采取的步骤也比较稳妥，在党政军民的共同努力下，货币斗争在滨海地区获得了初步胜利。在不到一个月的时间内，就将几千万元法币排挤出根据地市场，北海币币值上升，市场物价下跌。

　　经过各地不懈努力，货币斗争取得越来越大的成绩。1943年，至少有6亿元法币被排挤出根据地市场。到1945年，又将几十亿元伪钞从新解放区排挤出去，基本实现了排法禁伪任务，本币发行量和流通范围不断扩大。到抗战胜利前夕，山东抗日根据地约有7亿元本币在市场流通。1945年8月1日省政委会决定，全省各地区发行的本币不分地区统一流通。至此。独立自主的本币市场完全建立。

　　开展“夺金”、“运金”斗争  在动荡残酷的战争环境中，作为硬通货的黄金，是支撑战争的重要战略资源。胶东是我国黄金的主要产区，其中招远玲珑金矿是当时全国最大的金矿,所产尤盛。因此，胶东黄金成为日军、国民党军队以及共产党领导的抗日武装争夺的重点。l938年，中共胶东特委先后成立采金委员会、玲珑采金局，统一管理根据地内的金矿。与此同时，采金局还组织敌占矿区工人进行斗争，把生产的黄金秘密运到根据地。在八年抗战中，胶东区把13万两黄金分别送往山东分局和中共中央。这13万两黄金在国民党政府停止八路军军费拨付并封锁抗日根据地的情况下，为根据地军民粉碎敌人经济封锁、度过财政难关，最终取得抗战的胜利，发挥了极其重要的作用。另外在鲁中，1941年2月，也成立了鲁中金矿总局，为支援鲁中及全省的抗战事业做出了一定贡献。

　　（三）工商税的整理与开征

　　取消苛捐杂税  山东的抗日民主政府建立之初，即着手整理抗战前国民政府设立的税种。1938年，胶东蓬黄掖抗日民主政府建立后，明令取消的旧税项有印花税、牲畜税、屠宰税等13种，无形中取缔的有海产捐、码头捐、门牌捐等17种，保留的税项有田赋、契税、矿租等17种。至1940年，全省采用的税目，只有田赋、契税、救国捐、货物救国捐、盐捐、烟酒营业牌照税、矿租等7种，其他旧税约40多种都取消了。

　　建立税收制度    1940年以前，山东抗日根据地已有部分地区开始进行正常的税收工作，但是数量很小，根据地的财政收入主要依靠捐款和摊派。各地苛捐杂税盛行，人民负担沉重而不平衡。为此，1940年8月，山东省战工会在施政纲领中提出：废除苛杂，整理税收，实行累进税制。同年12月15日，山东省临时参议会讨论通过了《山东省税收暂行条例》，以及《货物税征收施行细则》、《县税务局征收处组织大纲》等税收法规，为各地制定正规的税收政策，提供了依据和标准。

　　《山东省税收暂行条例》规定，税收种类为田赋、盐税、矿务税、货物税、营业牌照印花税、田房契税、牲畜屠宰税等7种，各地不得另立名目。《山东省税收暂行条例》及其他一些税收法令的公布，标志着山东抗日根据地的税收工作初步走上正规。从此，山东革命根据地在实践中逐步建立起完整的税收制度。

　　1941年7月7日，山东省战工会在《关于响应中共山东分局建设山东抗日根据地十项建设运动号召的决定》，对税收问题作出了统一规定。根据这些规定，1941年9月，省战工会结合《山东省税收暂行条例》执行情况，对条例进行部分修正。把税收分为国家收入和地方收入，前者包括田赋、盐税、矿务税、货物税、营业牌照印花税，后者包括田房契税、牲畜屠宰税。并对田赋、盐税、货物税等某些税目的税率作了必要修正。从此，这个条例就在山东抗日根据地沿用下去。

　　随着捐款收入的减少，税收数量的增加，全省税收在财政收入中所占比例和在各项收入中的位次逐年提高。1940年占财政收入的9%，居第五位；1941年占19%，居第二位；1942年占财政收入的41%，居第二位。各种税收累计起来，占总收入的比例高达82%以上，充分说明税收已经成为财政收入的主要来源。

　　为了完善税收制度，增加税收收入，1940年12月，省战工会制定了《货物税收征收施行细则》。1942年5月30日，省战工会又作出《关于税务问题的决议》，逐步建立起正规的税收制度。通过税收，不仅增加了财政收入，保证了战时供给，而且保护了根据地生产事业的发展，防止敌人的倾销和掠夺，改善了民生。

　　（四）开展减租减息运动

　　初步开展减租减息运动  抗战爆发后，为了团结一切抗日力量，建立、巩固和扩大抗日民族统一战线，夺取抗战的胜利，中国共产党将土地革命战争时期没收地主土地的政策，改变为减租减息的政策。这一政策的转变，是党从抗战大局出发，兼顾民族解放和人民解放的实际需要作出的重要决策。

　　在山东,由于抗战初期共产党没有抓住机会广泛建立抗日民主政权,减租减息运动无从谈起。直到1939年，随着一批抗日民主政权的建立，减租减息斗争才在山东部分地区初步开展起来。1939年1月，冀鲁边区开始贯彻减租减息增加雇工工资的政策，并以政府法令的形式在全区推行。盐山、乐陵、庆云、东光和南皮等县举办减租减息训练班，培训骨干，宣传有关减租减息的政策，发动群众向地主豪绅进行说理斗争，极大地鼓舞了群众的斗争积极性。但就全省而言，当时开展这种斗争的地区还很少。

　　11月1日，中共中央发出《关于深入群众工作的决定》，明确提出，必须进一步依靠群众，深入群众工作。11月6日，中共中央就山东及鲁苏战区工作发出指示，要求在八路军控制区域，以党政军为力量，真正改善群众生活，切切实实执行减租减息政策。按照中央指示，胶东、沂蒙等地区开始部署减租减息运动，如蓬黄掖、沂南县、胶东北海公署分别出台了减租减息的政策和办法，开展了减租减息斗争，取得了很好的效果。群众的抗日和生产积极性也大大提高，有的村庄发动群众开展了反恶霸斗争，惩办了个别勾结敌、伪、顽的不法地主。

　　在总结全省各地减租减息斗争实践经验的基础上，山东省临时参议会于1940年11月11日通过并公布《减租减息暂行条例》，规定地主不论租佃、半种，一律按原租额减少l／5，地租一律不准预交；钱主之利息收入，不论新债旧欠，年利率不得超过1.5分。这项规定，被称为“五一减租、分半计息”。这是省参议会对全省面上减租减息工作的第一次部署。

　　总体上看，1941年以前，山东抗日根据地在部分群众基础较好的地区开展的这些减租减息斗争，取得了初步的成效。但由于当时抗日根据地和各级抗日民主政权尚处于初创阶段，加上各级干部对“双减”运动的必要性、紧迫性认识不足，这一运动并没有在全省普遍展开。

　　抗日战争进入严重困难时期后，为了进一步焕发抗日根据地广大群众抗日与生产的积极性，团结各阶层坚持长期抗战，1942年1月28日，中共中央政治局通过了《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》。2月6日，又发出了《中央关于如何执行土地政策决定的指示》。要求一切没有实行减租减息，没有发动起群众的地区，迅速实行减租减息，迅速把群众发动起来。

　　《决定》和《指示》下达后，山东分局开始重视，《大众日报》于2月22日和25日进行转载，省战工会于3月28日召开第25次常委会，研究和检讨土地政策的执行情况，着手布置此项工作。就在这时，刘少奇来到山东。可以说，截止到此时，山东进行的减租减息还是零星的、部分地，总起来看还极不普遍深入。

　　全面开展减租减息增资运动   刘少奇来山东后，经过深入地调查研究，指出群众运动是山东各项工作中最薄弱的一环。发动群众运动的中心环节，就是要轰轰烈烈地开展大规模的减租减息运动。按照刘少奇的指示，山东分局于1942年5月4日作出了《关于减租减息改善雇工待遇开展群众运动的决定》，并随后发出两个补充指示，在根据地部署开展减租减息运动。在刘少奇的指导下，减租减息运动首先在滨海地区的莒南、临沭县进行了试点。在取得初步试点经验的基础上，按照山东分局的统一部署，鲁中、鲁南、清河、胶东等根据地也纷纷行动，减租减息增资运动在整个山东抗日根据地全面开展起来。到l943年6月，山东抗日根据地(不包括鲁南和冀鲁边)，减租户l8294户，减租粮为6207283斤，减租地393482．7亩；减息粮25348斤，减息款111034．8元；增资人40406人，增资粮8192960斤，增资款23016元。人民群众由于生活得到改善，抗日积极性大大提高。到1943年6月，根据地中建立群众组织的村庄占根据地村庄总数的62％；参加组织的群众占人口总数的32％。

　　深入开展减租减息运动  1943年10月１日，中共中央发出《关于减租、生产、拥军爱民及宣传十大政策的指示》，其中要求各抗日根据地要认真进行减租减息。遵照中央和分局的指示，山东在老区的10.１万个村庄开展了查减斗争；在新区的1.5万个村庄开展了减租减息和增加雇工工资运动。运动中，普遍开展了反封建政治压迫、反恶霸斗争。到1944年底，全山东抗日根据地约有1.47万个村庄进行了减租减息增资，约占全部村庄的63%。随着工作的深入开展，地主的户数和土地减少了，中农的户数和土地大为增加，雇农的户数大为减少，阶级构成和农村面貌发生了很大变化。

　　（五）开展对敌贸易斗争

　　实行以货易货政策，禁止粮棉资敌  从1941年到1943年，日军在实行军事封锁的同时，还加强了对根据地的经济封锁。为打破敌人的经济封锁，山东抗日根据地一方面尽力发展根据地生产，做到粮食和其他日用品自给自足，同时加强了贸易管理，严禁主要物资输入敌占区。为粉碎敌人向根据地倾销法币、掠夺物资的阴谋，山东根据地还实行了“以货易货”的贸易政策。

　　为了确保根据地棉产数量足够供给抗战军民所需，禁止运输资敌，1941年9月初，省战工会特制定《禁止运棉资敌暂行办法》，9月18日又发出关于禁止运棉花出境的通知，加强根据地内棉花管理。1942年6月，省战工会又制定了《关于奖励粮食入境及严禁粮食出口资敌暂行办法》，规定，凡接近敌占区的抗日民主政府，就大量地发动民资、游资或低利贷款给贫民，使民众集体或私人到敌占区贩运粮食，并给予武装保护。为鼓励敌占区粮商把粮食大量贩运到根据地，对从敌占区运入之粮食予以通行证，不交关税。同时为做到禁止粮食出境，接敌区和海岸线、沿交通要道的县份，在边区村庄制定警戒封锁线，凡在此线内往外运输粮食，一律阻挡扣留。

　　为了保证根据地军事物资的供给，统制对外贸易，山东根据地实行以货易货的贸易政策，以我所有换我所无。用根据地的土产，到敌占区换取急需的军用民用物资。针对敌人利用奸商和特务向根据地高价收买粮食和土产的问题，各地在边沿区建立封锁线，加强了封锁和缉私工作。在中共山东分局和省战工会的统一领导下，各地都采取了一些对敌经济斗争的措施，取得了一定成绩。胶东区在对敌进行粮食战方面取得的成绩比较显著。1942年，辽宁及北海等地敌人加紧粮食统制，胶东大小港口封锁更加严密。胶东联合办事处拨款60万元创办了粮食运销合作社，调剂民粮。1942年夏收前,敌人以2000万元伪钞办理“官仓”，并实行“组合”配给。针对敌人的阴谋，胶东公署及时宣传动员群众，号召群众“自己粮自己藏，反对交到公仓”；“种什么吃什么，反对不合理的粮食配给”；“自己粮食自己处理，有权自由买，自由卖”。动员敌占区人民不交、少交和晚交敌粮。并先后拨款4756439元从群众手中购买军粮，以防止根据地粮食外流，从而粉碎了日伪利用所谓“官仓”、“公库”掠夺粮食的阴谋。通过禁止粮食出口资敌，调剂了各根据地的粮食使用，保证了军需民用。

　　调整贸易政策  为加强对根据地的财政工商管理工作的统一领导，从1943年下半年开始，由省到县陆续设立了各级工商管理机关。为开辟根据地新的财源，工商管理部门打破传统观念的束缚，采取了新的贸易管理方针：一方面管理输出输入，展开对敌经济斗争，争取有利交换；一方面调剂物资，稳定物价，扶助生产，保证供给。具体政策是：

　　第一，对外贸易取消以货易货的政策，代之以掌握重要物资，实行严密管理，组织有利输出，以便吸收外汇换取根据地必需物资的政策。所谓严密管理，实质上就是利用行政力量控制输出输入，中心环节在于掌握重要物资，对那些根据地能够大量输出又为敌占区所必需的重要物资实行必要的统制，或由政府组织专买专卖，或加以种种限制。对一般货物，则允许自由贸易，仅用调整税率的办法来控制输出输入的数量。

　　第二，在根据地内部实行贸易自由的原则，取消内地粮食统制和封锁剩余土特产出口的旧办法，代之以调剂物资，平衡物价和吸收剩余物资争取高价输出的新办法。但同时又强调也不能放任自流。为扶助生产，维护群众利益，仍须根据各种物资的供求状况和物价变化，有计划地进行地区间或季节性的调剂，以保持特价基本稳定。

　　第三，兼顾群众利益和政府财政收入两个方面，从高价输出、低价输入中提高人民生活，增加政府财政收入。在边沿区，要求一方面要严密封锁敌区，加强缉私，增加敌区物资困难，另一方面要适当照顾敌区人民，扩大抗日民主政府的政治影响。

　　各地工商管理局认真贯彻执行加强贸易管理的方针政策，在贸易管理特别是以外贸易的管理工作中，取得了显著成绩。由于措施得当，根据地财政收入明显增加，1944年达到16亿元，为开展反攻，迎接抗战胜利提供了经济保障。

　　实行食盐与花生油专卖  在加强贸易管理中，最突出的是，通过对食盐和花生油的统制与专卖，争取了高价输出，获得了巨大利润。

　　食盐专卖。山东海岸线长，食盐资源丰富，历来为大宗输出物资。滨海的主要盐产地柘汪于1942年下半年被八路军收复后，滨海专署向盐民发放贷款和救济粮，并在该地成立了盐务署，领导发展盐业生产。到1943年7月，在半年多的时间内，柘汪的盐田由2000亩增至3000亩，年产量由过去的20万担提高到50万担。滨海工商局成立后，采取有力措施增加食盐产量，到1944年底，盐田又由3000亩增加到1万亩，年产量由50万担增加到120万担，盐民由1000人增加到3000人。同时打通食盐销路，提高盐价，并对盐价实行管理。盐价未管理前，每担15元，1943年底增至40元，盐税每担只收10元，占盐价的25%。盐民收入普遍提高，60%的盐民上升为中农。1944年及1945年上半年，滨海区盐业收入，占该区全部工商收入的1/4。渤海区、胶东区的盐产量也大幅增长。鲁中、鲁南虽不产盐，但是滨海、渤海运盐必经地，由于群众参与运盐，也增长了收入。

　　花生油专卖。花生油也是山东的大宗输出物资，除在本省敌占城市销售外，还远销华中等地，南至上海，北至天津，都是山东花生油的销售市场。不仅邻区和敌区人民需要，而且日本海军陆军也大量购油以供军用。花生油的产销，季节性很强。秋收后花生米大量上市，冬季农闲时为打油旺季，此时花生米和花生油价格跌落。日伪往往趁机低价吸收，或用压低油价，提高花生米价的办法来破坏根据地打油业。1944年，抗日民主政府在滨海、鲁中、鲁南等花生主要产地开始对花生油实行统制，大量收买存贮，待机高价输出，有力地促进了花生油的产销。全省花生油年产量约8000万斤，年输出量约5000万斤。由于实行统制争取高价出口，内地油价由每担270元提高到320元以至400元、500元，出口油价则涨至600元到1000元。大大提高了根据地农民的收入。

　　由于统制重要输出物资，实行灵活机动的进出口税收政策，以及在边沿地区加强缉私(没收罚款约占全部税收的1／10)，抗日根据地在对外贸易上处于极为有利的地位。从低价输入中，不仅换回了大量必需物资，而且还购到子弹和医药、电料等军用器材，有力地支援了抗战。

　　（六）发展生产，壮大经济基础

　　加强军工生产  1938年，胶东山东人民抗日救国军第三军，在黄县圈杨家建立了山东抗日根据地的第一个兵工厂。到1939年底，胶东地区的兵工厂已发展到5个，职工达到2000余人。另外还有八路军山东纵队在鲁山南麓之千人洞、沂水县西部之桃峪建立的八路军山东纵队第一、二兵工厂，八路军山东纵队第三支队在寿光创建的鲁东兵工厂，八路军第一一五师在莒南建立的兵工厂。此后，为给前线提供充足的武器，山东分局和省军区一直非常重视军工生产，多次下发关于大力开展军工生产的指示，使根据地的军工生产有了较大发展。据统计，从1944年１月至1945年８月，各地兵工厂在原基础上迅速发展到25个，员工达5000余人。共生产枪支约12万支、子弹90余万发、掷弹筒270门，生产各类炮弹1.5万余发、手榴弹51万余枚。

　　组织群众开展农业生产  为了渡过由于敌人“扫荡”和烧杀抢掠以及水旱灾害带来的严重困难，省战工会还广泛动员发动群众，开展农业生产。山东抗日根据地各地区根据实际情况，努力开垦荒地，增加生产。在这方面，清河抗日根据地的垦区尤为突出。垦区系指利津、沾化、广饶三县滨海淤荒地区。1941年冬，八路军进入垦区，成立抗日民主县政府，设立垦区土地整理委员会。1942年春，根据中共中央有关土地政策的决定和指示以及山东分局、山东省战时工作推行委员会的有关决定，颁布了垦区土地整理暂行方案，垦区分田垦殖暂行办法，办理土地陈报，调解土地纠纷，承认人民之财权、地权，代管逃亡地主之土地。为奖励垦殖，将公田无代价地分给农民，实行计口授田，每人（壮丁）发给官田30亩，并规定3年不纳负担粮。经过艰苦、细致的工作，垦区耕地大量增加，粮食大为增产。其中，l942年开荒44万亩，较l941年扩大耕地4倍。另外，胶东区1942年开荒3.6万余亩，滨海区开荒8000亩。

　　为克服因敌伪顽夹击和自然灾害造成的严重困难，山东抗日根据地将开展农业生产作为救灾措施之一。1942年7月14日，山东分局发出《关于救济旱灾的紧急指示》，要求全体党政军群集中力量进行救灾。其中要求采取开渠掘井、实行灌溉等办法，掀起抗旱救灾高潮。根据地人民群众就地开渠掘井，灌溉田园，最大限度地挽回了因自然灾害造成的损失，确保了1942年和1943年的农业丰收，为根据地军民的反攻作战打下了物质基础。

　　开展生产节约与反浪费斗争  随着敌伪“扫荡”的频繁和对根据地经济封锁的加紧，山东根据地日益缩小，财政供给愈来愈困难。因此，从l941年开始，山东抗日根据地的党政军领导在组织广大群众进行生产的同时，在部队、党政机关、群众团体中开展了生产节约运动。

　　1941年9月3日，省战工会发出《关于节约问题的通知》，规定在10至11月两个月内，各级政府、机关、团体及地方武装一律减发一个月的菜金，其他各种费用亦力求节省。通知指出，节约的办法不是消极地减发菜金，而是积极地从生产一方面来解决问题。生产的办法是以种菜、喂猪、生豆芽、做豆腐、开磨坊、打油及开办各种合作社为主。10月18日，省战工会又正式作出《关于政权机关团体生产节约的决定》，要求各级政权机关组织生产节约委员会，积极推动与提倡，造成一种热潮，以求生产运动普遍开展。这一决定，成为山东根据地部队、机关开展大规模生产节约运动的动员令。

　　1942年，在山东根据地内，掀起了生产节约运动的高潮。在开展生产方面，开荒，种地，打油，养猪，开磨坊、粉坊，开办合作社，力求自力更生地解决部分口粮、副食及经费，以减轻群众负担。在节约方面，提倡严格执行供给标准，禁止一切不必要的开支，严禁浮支冒领，努力节省经费和粮食。口粮一律供给原粮，由各单位自磨自食，不准向群众以生换熟，也不准以粗粮换细粮。为节约粮食，省战工会专门就减少会餐、限制招待菜金等费做出具体规定。在村镇财政中实行预决算制度，严格限定行政经费，各村镇教育、建设等一切公益事业开支，实行严格的审核程序。

　　通过开展生产节约运动，根据地的开支大为减少，收入不断增加，部队、机关、团体的生活得到了改善，解决了财政供给不足的困难。整个山东抗日根据地，在1942年生产节约2000多万元，其中滨海和鲁中成绩最大。1942年全省经费开支标准较上年减少三分之一到二分之一。

　　发展纺织等手工业  1942年，山东抗日根据地在发展纺织手工业方面获得了巨大成绩。滨海区为扶持手工纺织业，发放专项贷款，土机每张500—1000元，洋机第张2000—4000元，纺车每架50—80元。并规定凡用贷款制成的成品，均能自由在根据地市场上销售，如销售不了，政府保证按一定价格收购。在抗日民主政府的大力扶持下，山东抗日根据地的纺织手工业得到蓬勃发展。除渤海区布匹一向自给有余外，1943年胶东和鲁中已实现军民所需布匹的全部自给，滨海做到军队所需布匹的全部自给。纺织手工业的发展保证了对外贸易的出超。根据地人民的生活，也因发展纺织业得到相应的改善。纺线的妇女4天纺线1斤，可得工资10元、15元至20元，可换粮食10斤上下；织布工人每天织布1小匹，可得工资30-40元。在纺织业比较发展的地区，男女老少冬天都能穿上新棉衣。妇女的家庭和社会地位，也因参加纺织而得到提高。

　　在发展生活日用品方面，各地建造了肥皂厂、牙粉厂、毛巾厂、鞋袜厂、印刷厂、造纸厂等，生产了大量日用品。1942年胶东区生产肥皂l4万条，鲁中区生产肥皂4万条，滨海区生产肥皂5万条。由于滨海、胶东等地区处于沿海地带，所以都致力于盐业和渔业的生产，胶东区1942年产盐644万余担，有渔船3272只。

　　改革管理体制，发展公营经济  在山东根据地生产建设中，公营工厂是一支骨干力量。公营工厂最早主要是兵工厂，1942年后逐步扩大到染织、鞋袜、造纸、印刷、制皂、卷烟、文具等业。随着公营工厂规模的扩大，经营管理和分配制度上的不完善也日益显露出来。主要是经营管理上的机关化束缚了工厂的活力。所谓机关化，就是忽视工厂生产物质产品的特点，把工厂当作党政机关来办，或用管理部队的办法来管理工厂。结果，工厂中生产任务不突出，行政管理机构庞大，人浮于事，官僚主义严重，非生产人员多于生产人员，非生产性活动多于生产劳动，劳动纪律松弛，生产效率低；生产缺乏计划，生产成本高，经济效益差；政治思想工作与经济工作脱节，收效不大。在分配制度方面，供给制妨碍了工人生产积极性的提高。由于报酬不与劳动实绩挂钩，工人缺乏主人翁的责任感，对工厂的经营状况不够关心。

　　1943年秋，山东省工商局成立后，除兵工厂由山东军区领导外，其余公营工厂均划归工商局统一领导。在大生产运动的推动下，省政委会工商管理处认真总结过去办厂经验，以实行企业化管理和打破平均主义的分配制度为中心，对公营工厂实行了大胆改革。对企业管理方面，基本要求是，主要用经济手段代替行政手段来管理工厂，使每个工厂都成为拥有固定资金的经济实体，自负盈亏，提高经济效益。经营管理方式的这一改革，以山东分局机关报《大众日报》印刷厂作为试点，很快取得成功。该厂紧紧围绕生产这个中心环节，从生产的需要出发精简了行政机构，实行了厂长负责制，党支部负责政治领导，全厂分为厂长、工务主任、组长、工人四个层次，脱产人员仅为8人。各部门为生产第一线服务，职责明确，工作协调，官僚主义和机关化作风得到了克服。

　　在分配制度方面，1943年秋，有的工厂开始实行工资制，一般为计时工资，供给制仍部分保留，工人按其技术水平的高低确定等级。这一改革突破了传统的供给制，刺激了工人生产积极性。缺点是工人的积极性往往局限于完成上级规定的生产指标，因为超定额部分得不到应有的报酬。有的工厂在实行计时工资的基础上又前进一步，试行计件工资制，体现多劳多得、按劳取酬的原则，对鼓励工人努力增产起了很大作用。缺点是工人只注意提高个人生产技术，只追求个人超额完成生产任务，但对整个工厂如何改善经营管理和提高经济效益仍不甚关心。1944年4月17日，山东分局提出公私两利的原则。按照这一原则，部分工厂开始实行供给制、工资制和分红制相结合的混合型分配制度，使公营工厂管理制度得到进一步完善。

　　通过经营管理改革，调动了工人的积极性和创造性，提高了生产效率，从而促进了公营企业的蓬勃发展。到抗战胜利前夕，根据地共有工厂88处，资金3000万元，工人3000余名。随着公营企业的发展，产品质量明显提高，花色品种不断增加，活跃了根据地市场，增强了与外来商品的竞争力。1944年8月11日至15日，山东根据地举办工业展览会，展出的产品琳琅满目，国际友人奥地利医生罗生特参观后兴奋地说：在禁止日货输入的情形下，根据地能出产这样的生产品，实令人惊异不止，新民主主义万岁！

　　（七）开展大生产运动

　　大生产运动的开展    1943年10月1日，中共中央政治局作出《关于减租、生产、拥政爱民及宣传十大政策的指示》，对开展大生产运动进行了部署。10月10日，山东分局作出《为贯彻中央10月1日指示的决定》。要求立即着手准备1944年实行大规模的生产运动。强调这个运动是党政军民学与人民群众绝无例外的自己动手的生产运动。

　　大生产运动的方针是：以农业生产为主，以家庭手工业生产、工业生产为辅，实行按家计划，劳动互助，集体与个人相结合，兵与民共同生产。山东分局要求，各级党委要实行首长负责制，领导同志必须走出机关，到生产第一线亲自动手实践；各级政府要筹集生产贷款，调剂选种，制订开荒造林、修渠凿井等措施；军队要继续厉行节约，大力发展生产。根据山东分局的部署和要求，各级党政军机关把群众性的大生产运动作为根据地的中心工作来抓，采取了一系列措施：加强宣传工作，大力宣传党中央关于发展生产的号召，陕甘宁边区大生产运动的经验和陕甘宁边区劳动模范吴满有的事迹；严格支差范围和手续，明令禁杀耕牛，限制耕牛出口，保护农村生产力；开展劳动竞赛，举办生产展览会、生产交流会和劳动模范表彰会，树立典型，推广经验；开生荒三年不交公粮，五年不征田赋，对努力增产之农户在征收公粮时予以优惠；大量发放低息或无息贷款；开展生产互助等等。

　　经过一年多的大生产运动，山东抗日根据地的农业生产取得了可喜的成绩。各地粮食产量不同程度地获得增长，超额完成了省战时行政委员会确定的粮食增产目标，除渤海区以外，鲁中、胶东、鲁南、滨海均实现了棉纺自给。1944年下半年以后解放的新区也及时得到了恢复和发展，人民的生活得以提高。一些被日伪顽制造的“无人区”，也焕发了新的生机。据统计，到1945年8月，山东抗日根据地共开荒和扩大耕地70余万亩，打井5.2万余眼，植树1181万余株；1945年全山东抗日根据地增产粮食6亿多斤。山东分局及所辖部队经常性费用自给率达到50%，从而减轻了群众负担，密切了政府与群众的关系。同时,农业生产的发展也促进和带动了副业、手工业和军工生产的发展。

　　山东抗日根据地军民的大生产运动，彻底打破了敌人的经济封锁，克服了困难，改善了人民生活，储蓄了大批粮、棉、油、盐等重要物资，为大反攻作了物质准备。

　　党政军群机关积极参加大生产运动   在大生产运动中，各级党政军群机关结合本地的实际情况，制定了以种地、开荒、种菜、养猪、养羊等为主，以纺织、榨油、制粉等加工和运输业为辅的生产方针，干部带头、全员动手，以实际行动积极投入到大生产运动中来。在大生产运动中，领导干部走在前，干在先，坚持发挥模范带头作用。罗荣桓不顾严重的肾病和尿血，亲自率领大家挖盐田。黎玉不顾负伤初愈，身穿便衣头戴苇笠，同萧华等分局主要领导带头深入基层，到生产第一线召开座谈会，帮助群众制定生产规划，并带头参加生产劳动。山东分局领导的模范带头作用为各级党政军领导干部树立了榜样，许多领导干部纷纷挽起袖子，扛起镢头，走上生产的第一线。他们铺下身子真抓实干，以亲自生产带动群众生产，通过深入调查研究来指导生产。省政委会、临参会号召机关干部“走一村做一村”，并在驻地开荒种地办农场，边工作边生产。胶东行署抽调干部组成工作队，建立实验区，总结推广生产经验，区党委书记林浩亲自深入农户帮助制定兴家计划。鲁南费滕峄边县政府召集老农座谈生产经验，沂南县委县政府主动请劳动模范上生产课，滨中专署领导教群众打棉杈，并在报纸撰文介绍棉花管理技术。

　　山东军区首先行动起来，延续了生产节约运动的要求，号召各部队努力发展生产，厉行节约，除粮食、被服外，尽量做到菜肉经费自给。各部队积极响应，迅速掀起了轰轰烈烈的生产节约运动。全区部队认真贯彻以农业为主的生产方针，北海银行各分行也为山东军区部队大力提供低息生产基金，部队前后方到处掀起了生产节约的热潮。据不完全统计，1944年，鲁中部队开荒5928亩，产粮19.9万公斤；胶东部队开荒5783亩，产粮37万公斤，生产节约1200余万元，自给占经常费50%以上。渤海军区垦区部队达到了人均1.5亩地；鲁南军区自给半月粮；山东军区直属队和滨海军区开盐田2000亩。全区部队自给约占经常费50%以上。1945年，全区机关和部队积极落实山东省战时行政委员会关于机关自给70%，连队自给60%经常费的指示，生产节约运动得到了进一步发展。部队除特别费由政府供给外，经常费用的自给率不断提高，有些部队达到了自给有余，每人每天可以吃到5钱盐、5钱油、1斤半菜，每月一斤半猪肉。

　　在各级机关大生产运动中，地委以上机关普遍办起实验农场，引导农民把发展农业和发展畜牧业结合起来，把开荒与造林、防止水土流失、保护自然环境结合起来，在改良种植技术、加强农田管理上多下工夫，使农业发展提高到一个新的水平。省临参会和政委会新增农场80亩，机关干部分为两个生产队坚持业余生产。至1944年底，山东抗日根据地各级党政机关共开垦荒地7.7万余亩。

　　与部队一样，各级机关的大生产运动也与节约运动同时进行。在1944年1月山东军区、省政委会联合发出的训令中，规定各级政权机关及群众团体要节约应领经费的20%-50%，并节约5至10天口粮，同时每人须节约一件应领物品。4月4日，分局财委会决定：年内部队必须生产节约总经费的1/6，党政民机关必须节约1/10。从1945年6月制定的机关人员供给标准上，也可看出当时厉行节约的力度。当时规定，机关干部每人每月用纸平均3张，除会计、记账员和抄写重要文件用墨水外，其余一律用颜料自配；灯油，冬季每灯每晚5钱，夏天3钱，干部两人以上合用一盏，战士、工人六人以上合用一盏；火柴，每灯每月一盒。这些决定和措施对开展生产节约运动起了保证和推动作用。

　　通过大生产运动，广大机关干部和部队官兵增强了劳动观念和群众观念，密切了党群干群关系，增强了军民鱼水深情，同时极大地减轻了群众负担。

　　开展生产竞赛和创模运动  学习先进模范、组织生产竞赛是大生产运动中一个成功经验，典型引领、竞赛推动在组织大生产运动中产生了重大作用。劳动模范郑信就是当时推出的典型。1944年11月23日，莒南县政府在大山前村召开郑信生产总结大会。为鼓励劳动致富，会上，县政府奖励郑信毛驴一头，县各救会奖锦旗一面，现金百元，区农救会奖小猪一头。12月20日，滨海区生产展览及劳动模范大会在莒南县坪上村隆重开幕。郑信当选为劳动模范。领导给他披红戴花，并奖励他一头大骡子。萧华、谢辉、陈士榘在会上讲话，号召军民向劳动模范学习，搞好大生产运动。会后，郑信将上级奖给他的牲口和农具全部捐给开荒队。就在这一年，音乐家王杰谱写了《郑信开荒》一歌，在滨海区广泛传唱。

　　1944年春，村中成立变工队，郑信任队长，他将全村划分为29个互助组，带领全村农民开荒120余亩。又集股办起消费合作社，把全村多余劳动力组成运盐队、纺线队、织布组，当年收入7万元(北海币)。往年大山前村200户人家有160多户吃糠咽菜，1944年家家都有余粮；有17户逃荒外地的返乡安居，7户讨饭的扔掉讨饭棍。7月，郑信出席了莒南县英模大会，被选为一等劳动模范。1945年1月，又出席滨海区在莒中县寨里河召开的劳动英雄大会，被选为劳动英雄。

　　在学习郑信活动中，根据地许多以前的懒汉、二流子发生了转变，还涌现出大批劳动英雄和模范人物。1943年底和1945年初，滨海区两次召开全区劳模大会，表彰英雄模范，选举劳动英雄28人、劳动模范178人，并举办了生产展览，检阅了大生产运动的成果。其他战略区也普遍召开生产展览会和劳动英雄、劳动模范表彰会，总结推广先进典型和经验，号召农民生产发家、劳动致富，开展了向陕甘宁边区劳动英雄吴满有学习的活动。除郑信外，山东抗日根据地在大生产运动中还涌现出朱富胜、王兑一等一大批劳动英模，成为广大农民学习的榜样。

　　与时同时，学习先模人物、组织生产竞赛在工业系统也开展起来。1942年底，毛泽东代表党中央在边区高干会议上，号召开展向模范工人赵占魁学习活动，得到山东各地工会和企业、工厂、机关的热烈响应。从1943年4月开始，山东各公营工厂首先开展了纪念“五一”的“红五月大生产竞赛”，纷纷制定计划措施，提出竞赛目标。八路军山东军区后勤部各厂在竞赛中一马当先，效率直线上升。如纺织业产量，一跃超过了原定计划的55％，有的军工厂产量提高了2倍。

　　学习赵占魁运动的开展，为抗日根据地广大工人提供了发挥聪明才智的大好机会。大批新产品和新发明不断涌现，填补了抗日根据地经济建设的空白，在较大程度上满足了军需民用。如胶东地区通过竞赛，发动职工，群策群力自制钢板，自制铅字，解决了根据地印刷的困难。鲁南军工后勤厂，大胆革新，染布用土碱代洋碱，注意合理用药，不但解决了原料来源，而且节省原料开支的一半。胶东军区兵工厂，为解决硫酸的来源，开动脑筋，大胆尝试，用日用陶瓷罐自制反应设备，制出了合格硫酸，自力更生制造了高效甘油炸药。鲁中自制颜料成功，一季冬衣即可节省200万元，自制成功西药数10种，解决了抗日根据地的部分医药困难。

　　在开展学习赵占魁的竞赛中，各地都涌现出一批劳动英雄和劳动模范。胶东军区劳动英雄于德水、丁振芳，积极钻研技术，研究成功了“九二迫击炮”和“开花”、“穿甲”弹。劳动英雄刘齐卿和李士英带领职工研制成功了“手提式机枪”和“双筒可换式机枪”。鲁中军区劳动英雄曹日岚，连续发明和创造了五部军工生产大机器，并带领工人在极端困难的条件下将缴获的日本山炮改造成了具有较大威力的大炮。滨海军工某厂工会主任、劳动英雄侯君阁，以积极的态度对待劳动，工效提高20％，质量合格率几乎达100％。胶东的王旭九、秦有斋，鲁中的董直夫在根据地的化学工业生产中积极探索，勇于创新，经过多次艰苦的试验、研究，生产出了合格的硫磺、焦油、医药等急需产品，作出了巨大贡献。

　　为了巩固山东抗日根据地学习赵占魁运动的成绩，将山东根据地的创模运动引向深入，各地区工会按照中共中央、山东分局和省总工会指示，纷纷开展了评、选、树、奖劳动英雄和劳动模范的活动，使各地劳动英雄和劳动模范的事迹深入人心。据不完全统计，从1943年5月到1946年1月，山东各抗日根据地工会在开展学习赵占魁运动以来，共召开地区英模表彰会12次，表彰劳动英雄39名，各类劳动模范562名。

　　以学习先进模范、组织生产竞赛为主要形式的创模运动，不仅对山东抗日根据地各项事业的发展起了极大作用，促进了根据地的经济建设，同时也在工人、农民群众中培养起一种新的思想品格和道德风尚，促使其素质的提高，对山东工人、农民阶级的成长发展，具有深远的历史影响。

　　劳动互助合作运动  在组织群众开展大生产运动的过程中，山东分局结合山东抗日根据地的实际，指出组织劳动力是发展生产的中心环节，要求各级党委和政府大力推广换工互助与合作生产。到1944年，山东抗日根据地组织的各种互助组已达6.42万余个，共38万余人，有些基础较好的地区，组织起来的人数占劳动力总数的10％-15％。许多地区还创造了一些劳武结合的组织形式进行大生产，取得了不少成绩。

　　这种劳动互助叫变工组，也叫搭犋组。主要有以搭犋为基础改造成的变工组，从集资或贷款伙养牛发展而成的变工组，以互助为主自愿结合成的变工组，实行人力牛力互换的变工组四种类型。如按阶级成分分析，则有贫农与贫农变工，中农与中农变工，中农与贫农变工，贫农与富农变工，富农与富农或中农与富农变工等不同形式。变工组少则五六户，多则十来户，规模一般不大，多以党员和劳动模范为核心，以民兵和农救会员为骨干，抗属和孤寡户编入组内，以帮助其生产，村干部则分散编入各组，以便于领导。编组时，一般注意使生产组织（变工组）与群众组织（农救会）和武装组织（民兵）三者相结合，同时注意使地多有牛户和无牛的贫农编在一起，把地少的有牛户和无牛的中农编在一起，以利于调剂人力牛力，发展生产。

　　为了切实维护群众发展生产的切身利益，在解决记工、分红问题时，还注意尽量做到等价交换，互惠互利。计工算账的关键是牛工的计算及其与人工如何合理交换的问题。通常是用牛耕地一天算一个牛工，或一天耕一亩半、二亩地算一个牛工。至于牛工和人工的交换，较普遍的做法是一个牛工换二至三个人工，牛多的地方也存在一个牛工换一个人工的情况。

　　随着大生产运动的不断深入，组织劳动力的形式也由简单的变工组向多样化发展。到1945年初，大致发展为以下几种：一是以全劳力在春耕秋耕等大忙季节与牛力变工互助的变工组、插伙组、搭犋组；二是以户为单位，将全劳力、半劳力、男女老幼、牛力、农具组织起来，实行长年变工；三是以全劳力为基础，与木匠、机匠、小商人等结合，在从事农业生产之外兼营打油、运输、包工、经商等其他副业，并实行集体分红。据l945年8月88个县统计，山东抗日根据地变工互助组，已由1944年底的6．4万余个发展到l0．87万余个，参加人数也由l944年底的38万余人发展到l03万余人。

　　除上面所说三种形式之外，还有一种是由集体变工经营发展而成的集体、个体等多种形式的专业或综合性的生产合作社。合作社以贫农、中农基本群众为主，并争取与团结富农，将一切劳力、畜力、土地、肥料、副业等完全折成股份入股，实行按股分红。在合作社的分配形式上，实行公私两利、按劳分配、按资分红的原则。山东抗日根据地的合作社经营的范围，从开始的以经营消费品为主，逐步扩大到生活服务、生产、运输、存贷款等方面；在生产经营种类上也由1944年初的榨油、纺织、铁木工等十几种，发展为供销、运输、缫丝、染织等40余种；参加合作社的人员越来越多，有些合作社已开始由个体经营向集体经营过渡。据1945年8月统计，山东抗日根据地的合作社已由1944年底的1839个发展为4926个；入社人数由1944年底的l21万人发展为l44万余人，入股资金由ll66万元(北海币)增至6942万元。

　　农业生产互助合作形式的出现，解决了农业生产中缺少畜力、人力的困难，节约了劳动力，提高了劳动效率，促进了副业生产，同时有助于群众之间交流生产经验，从而提高生产技能，而且通过劳动互助，使群众之间互助友爱精神得以发扬。

　　一手拿枪，一手拿宣传单，在抓武装斗争的同时，大力做好宣传教育工作，是共产党人克敌制胜、发展壮大的突出特点和成功经验。抗日战争时期，为了宣传、发动、组织群众，坚定抗战信心，鼓舞斗争意志，山东抗日根据地大力开展宣传教育活动，采用报刊、画册、戏剧、曲艺、歌舞等群众喜闻乐见的形式进行思想宣传，通过识字班、冬学等形式教育群众，鼓舞起了全民抗战的信心和决心，凝聚起了全民族抗战的力量。

　　（一）抗战初期的抗日救亡运动

　　抗战初期，本着党动员全国人民抗战、巩固扩大统一战线这一政治任务，中共山东省委确立了全力发展武装，广泛发动游击战，开辟创建根据地，坚持山东抗战的方针。配合这一方针，确定宣传工作的任务是提高人民对抗战的认识，奠定人民抗战的信心，粉碎敌人汉奸的亡国谬论，宣传党的主张，提高人民对于共产党、八路军的认识，提高党和部队的威信。按照以上方针和任务，中共山东省委及时传达贯彻中共中央抗战救国的方针路线，部署开展了抗日救亡的宣传动员工作。各地党组织结合环境条件，在领导武装斗争过程中，积极开展了抗日救亡和巩固扩大统一战线的宣传。各种传单报刊在各地编印散发，不同形式的宣传团体走向城镇乡村。主要是宣传中共中央北方局提出的“共产党员应脱下长衫,到游击队去”、“有人出人，有钱出钱，有力出力，有枪出枪”等宣传鼓动口号，以及山东抗日武装起义的十大纲领。但这一时期由于党在全省尚未建立起系统的宣传工作领导机构，宣传教育工作只在部队中进行，基本没有党的宣传教育工作，由于部队以主要精力投入武装斗争，他们的宣传也是点滴零星的。从内容上说，对于动员抗战、扩大统一战线的一般宣传做得较好，取得了很大成绩，但对发动游击战、创建根据地、坚持山东抗战的宣传教育不够，而且没有很好地运用各阶层、各团体，如动委会、联合中学等的宣传力量。在宣传形式上，还仅限于开大会、演剧、作报告、发传单、贴标语，比较单一。

　　在具体宣传工作中，中华民族解放先锋队发挥了重要作用。“民先”山东省队部成立后，根据北方局和山东省委的指示精神，进行了声势浩大的宣传活动。他们编印出版了一些小册子及传单，发至各地“民先”组织。同时还创刊了《齐鲁先锋》(山东省委参与创办)，并在《山东民国日报》创办《冲锋号》副刊，以此为阵地，宣传中国共产党的抗战方针和指导思想，指引人民大众参加抗战，挽救民族危亡。此外，“民先”组织还动员、教育学生参加抗日救亡工作。“民先”山东省队部和平津流亡同学会通过举办报告会、座谈会、讨论会，对“民先”队员和流亡学生进行政治形势教育，动员他们积极参加抗日救亡工作。

　　在抗日救亡运动中，山东各地党组织开展了一些演出活动。1937年7月，荣成成立河山话剧社，以戏剧、歌咏、演说为主要形式。演出的抗日救亡话剧有《血洒卢沟桥》、《放下你的鞭子》、《五月的鲜花》、《打回老家去》等。8月，泰安各界抗敌救援会组成十余人的抗战剧团。9月，由北平、天津学生组成的三个救亡团体与当地组成宣传队，走上街头，深入农村，通过唱歌、演剧、演讲等形式宣传抗日救国的主张。同月，北平流亡学生移动剧团来到济宁，主要成员有林默涵、张瑞芳、陈荒媒等。这支20余人的专业话剧团，其演出宣传活动产生了一定影响。10月，由共产党参与组织的国民党第三集团军政治工作人员训练班的一批学生，分配到鲁西北工作，成立了鲁西北抗战移动剧团。该团在聊城进行了多次演出，深受当地军民欢迎。12月，中共鲁西北特委批准成立孩子剧团，经短期学习培训后，正式命名为聊城孩子剧团。12月29日，八路军鲁东抗日游击队第八支队在寿光组建文艺宣传队，演唱的主要节目有《大刀进行曲》、《义勇军进行曲》、《流亡三部曲》、《放下你的鞭子》。其他地区也有一些类似的宣传演出组织陆续成立。这些文艺演出活动，有力配合了抗日救亡运动，鼓舞了人民群众抗战的信心。

　　（二）进入相持阶段的宣传教育工作

　　从1938年底开始，随着各级党组织的健全，各级宣传组织机构从上到下普遍建立，党的宣传教育工作大大加强。在宣传内容上，进入相持阶段后，针对日军转向重点进攻共产党和八路军的政策调整，和国民党顽固派日益右倾投降、反共限共的实际情况，深入揭露日本帝国主义的凶残本性和国民党反共顽固派的阴谋，巩固抗日民族统一战线，宣传解释抗日根据地所实行的各项方针，开展了有理、有利、有节的舆论斗争。1939年，党中央提出了扩展和巩固党组织的要求。为提高党员素质，巩固党组织，山东分局及各级党组织加强了党员干部的教育。1940年以后，以新民主主义理论为指导，党的宣传文化教育工作蓬勃开展起来。

　　报刊发行工作　1939年元旦，中共山东分局创办了自己的机关报——《大众日报》。在此前后，《大众半月刊》、《斗争生活》、《齐鲁文化》、《前卫报》、《抗战日报》、《党内教育》、《群众报》、《灯塔》等一大批报刊应运而生。其主要任务是宣传党的“坚持抗战，反对投降；坚持团结，反对分裂；坚持进步，反对倒退”的方针，揭露日本侵略者的凶残本性和国民党顽固派的反共阴谋，宣传抗日根据地的各项方针政策。

　　《大众日报》创办　1939年1月1日，《大众日报》在沂水县王庄正式创刊，刘导生、匡亚明分别担任报社社长和总编辑。《大众日报》由山东分局领导，系山东分局的机关报。其办报方针是：（一）广泛开展统一战线；（二）大力开展群众运动；（三）坚持宣传党的路线、方针、政策，解释抗战中存在的一些问题，增强抗战的信心。在抗战时期，《大众日报》坚持宣传党的抗日主张，忠实报道群众的抗日热情，真实记录山东人民在党的领导下进行抗战的史实，成为引导、鼓舞山东抗日军民团结战斗、夺取抗战胜利的战斗号角。

　　图书出版工作  l938年6月，胶东特委率先在黄县建立起胶东联合社，并以该社名义出版了山东抗日根据地最早的图书《怎样做瓦解敌军的工作》。同年8月，《大众报》社与联合社合并。在此期间，鲁西北军政干校印刷部、聊城文化供应社成立，翻印、编写、出版了若干军事、政治、经济书籍及一些课本和战地知识丛书。中共文登中心县委的文荣文化供应社，也在艰苦的条件下印出不少书籍。1939年后，图书出版工作进一步开展起来，各根据地陆续开始出版图书。1939年6月，中共山东分局成立印刷所，同年ll月改为《大众日报》印刷厂。l940年4月，成立山东分局直接领导的山东文化出版社，编辑出版群众读物、识字课本、小学课本及各种抗战知识丛书。12月，山东分局决定在鲁南成立大众印书馆，原山东文化出版社改为大众印书馆编辑部，开始有计划地大量编印出版图书。这些大量出版的马列主义书籍、党的重要文献及其他政治、经济、军事理论书籍，对扩大党的政治理论宣传，满足人民学习需要，发挥了重要作用。

　　文化艺术工作　l939年1月，山东战地文化研究会成立。4月，山东纵队鲁迅艺术学校成立。6月，八路军第一一五师文艺习作会成立。l940年8月，山东省文化界救亡协会成立；9月，鲁东南文化界救亡协会成立。比较正规的剧团、文艺团体在部队、地方也相继成立。在1941年5月前，即有八路军第一一五师战士剧社、抗大第一分校文工团、八路军山东纵队鲁迅宣传大队、山东纵队第二旅突进剧社、山东省妇救会姊妹剧团、山东抗协宣传大队、黎明剧团、突进第三分社等八大剧团活跃在抗日前线。群众文化组织的成立，促进了根据地的文化艺术活动。

　　干部教育工作　1938年6月，为了培养各方面急需的干部，中共苏鲁豫皖边区省委决定建立山东抗日军政干部学校，任命孙陶林为校长。1939年9月，山东抗日军政干部学校改建为八路军第一纵队随营学校，徐向前兼任校长，朱瑞兼任政治委员。1939年11月，中共中央军委、八路军总部决定原在晋东南的中国抗日军政大学第一分校开赴山东敌后办学，就地培养山东部队的军政干部。1940年1月，第一分校抵达鲁中沂蒙山区，周纯全任校长，李培南任政治委员。第一纵队随营学校并入抗大一分校。

　　普通教育工作　胶东抗日根据地的普通教育恢复较早。1938年8月，胶东公学成立，12月并入胶东抗日军政干部学校。同时还成立了数处小学、1处中学。1940年，胶东、鲁西、鲁中、鲁南抗日根据地教育事业发展较快。1940年，全省建立了近1万所小学，有40万儿童接受了教育，在职小学教师已达到1.3万余人。建立了数处中学，吸收学生1000余人。在社会教育方面，1940年全省共建立了14个县民众教育馆和12个巡回教育团，各地普遍建立了民众学校、识字班、识字小组。鲁西区泰西专署，1940年8月，创办识字班1237处，学员达4万余人，其中妇女占30%以上，创办俱乐部1000余处。同年9月，胶东的蓬莱、黄县、招远、栖霞、掖县5县，民众夜校有l085处，受教育人数4295名。妇女识字班有l329处，受教育人数42637名。l940年10月1日，山东各界救国联合总会发出《关于积极开展冬学运动的通知》。冬学运动在抗日根据地逐渐开展起来。1940年12月，《山东省战时国民教育实施方案》颁发，确定了山东抗日根据地的新民主主义教育的方针政策，以后又陆续制订了有关规定和条例，山东抗日根据地的教育工作逐步走向正规化。

　　（三）严重困难时期的宣传文化教育事业

　　1941年到1943年上半年是敌后抗战最为艰难困苦的阶段。在敌人频繁“扫荡”和文化侵略的形势下，中共山东分局克服环境动荡、物资困难、人员缺乏等种种困难，适应新的斗争形势、新的政治任务的特点，加强对宣传文教工作的领导，根据地宣传文化教育事业在敌人摧残破坏之下焕发出勃勃生机。

　　日本侵略者的文化攻势　日本侵略者在进行残酷的军事进攻的同时，还展开了更为恶毒的政治与文化攻势，动员各种特务和汉奸组织，采用恫吓、欺骗、麻痹、引诱、怀柔、奴化、分化等卑劣手段，妄图从精神上和文化上消弭中国人民的抗战决心和信心，掀起了一股文化逆流。在这一文化逆流中，起骨干和组织作用的是新民会。新民会主要由华人组成，汉奸汇集，其主要职能之一就是对民众进行奴化宣传。他们还通过控制在沦陷区发行的《山东新民报》、《山东新民晚报》、《青岛新民报》、《实报》、《晨报》、《北京新民报》、《山东兴亚新闻》、《新动向》、《吾友》等新闻舆论工具，进行封建专制主义的宣传。在农村，建立新民教育馆、新民讲演所、新民图书馆、阅报处等机构，采用宣讲、阅读等形式吸引群众，从而达到“教化”的目的。在敌我争夺的地带或游击区，则到处散发反动标语、传单、漫画、小说。这些东西，以麻醉民众、分裂抗日阵营、分裂国共合作为主题，企图麻醉中国民众的民族意识，达到军事进攻难以达到的效果。

　　党对宣传文教工作的领导　l941年6月，山东分局召开宣传工作联席会议。会议对4年来党的宣教工作进行了总结，制定了党和根据地宣教工作走向正规化的方针，提出了加强党内教育、实现巩固党的政治任务，及时揭穿敌人政治阴谋、粉碎日伪顽的欺骗宣传，健全党内宣传部门、加强党外宣教工作的政治领导，大量编辑供给宣教材料、加强交通发行工作等4项任务。这次会议，对于发展山东抗日根据地宣教事业具有全面指导意义。

　　山东省战时工作推行委员会，坚持把发展文教事业作为根据地建设的中心工作之一。自1941年开始，陆续制定颁发了有关文化教育方面的制度、规章和条例，使文教工作制度建设不断完善。1941年4月，召开全省第一次教育工作会议。这次会议对于纠正轻视教育工作的倾向，加强省、区、县教育行政工作的领导，进一步明确新民主主义教育的方针、原则等，产生了重要作用。

　　经过各级党组织和政府的努力，山东抗日根据地的宣传文化教育事业呈现出生机勃勃的局面。

　　报刊发行和图书出版事业　在党的领导下，山东抗日根据地报刊发行和图书出版工作进一步发展。l941年至1942年，新创办各种期刊30多种，主要有省战工会主办的《山东导报》、山东妇女联合会主办的《前哨妇女》、山东文学艺术联合会主办的《山东文艺》、山东省青联主办的《青运通讯》等。1943年秋以后，随着形势的好转，人民群众对文化读物的需求更为迫切，期刊出版得到进一步发展。据统计，从1943年到1945年，新创办期刊达64种，其中文学艺术类14种，文化教育类10种。这些期刊，办刊宗旨明确，内容贴近现实，有较强的针对性和指导性。1943年山东文化协会主编的《山东文化》、《农村生活》，山东各救总会主办的《山东群众》，山东军区政治部主办的《山东画报》，均拥有较多的读者，产生了较大影响。图书出版工作也进一步兴盛。l944年以前，图书出版印刷一般由报社担负。根据地党政机关、部队、文化组织与学术团体亦自行编辑翻印了一些图书。山东抗日根据地共翻印马克思、恩格斯、列宁、斯大林、毛泽东的理论书籍50余种，哲学、政治理论图书250余种；出版经济类图书19种，文化教育类图书近40种；出版文学、艺术类图书近90种，历史图书32种；出版自然科学及医药卫生图书l6种和军事类图书81种。

　　文学艺术事业的发展　中共山东分局等领导机关十分重视对文学艺术事业的领导。1941年5月，山东省文协等单位召开文艺座谈会，围绕文艺发展问题进行了切磋交流，报纸发表了有关社论。1942年5月，毛泽东的《在延安文艺座谈会上的讲话》发表后，《大众日报》等报刊加以转载，《大众日报》社还将《讲话》和陈云、凯丰在1943年春中央组织部、中央文委召开的文艺座谈会上的讲话收编成册，名为《文艺运动新方向》，印刷发行，中共山东分局和各地党委组织文艺工作者以整风的精神认真学习。通过学习讲话，文艺工作者的思想认识有了明显提高，作风发生了显著变化，在“深入实际”、“深入群众”的口号鼓动下，他们到连队，到农村，为指战员、为广大农民服务。各级党政军机关下属的文艺团体——剧团、宣传队，成为一支深入部队和农村的文化生力军。六七月间，中共山东分局召开了文化工作会议，在提高认识、总结过去工作的基础上，制订出了发展文艺工作的计划、措施；一些党组织的负责人亲自发表文章，指导、推动文艺运动的发展。11月7日，中共中央宣传部作出了《关于执行党的文艺政策的决定》。《讲话》和这个决定，对山东抗日根据地的文学艺术工作产生了深刻影响。

　　在文艺界整风的同时，1943年3月，山东省战工会决定重整旗鼓，开展文化运动。为加强领导，成立了山东文化工作团，归山东分局领导。同时，对省文协进行了调整和充实，增加了执委，设立了教育研究会、文艺研究会、戏剧音乐研究会、新文字研究会等各种专业研究组织。经过调整和充实，省文协对文艺工作的领导进一步加强。1943年六七月间，山东分局召开文化工作会议，进一步制订了发展文艺工作的计划、措施。

　　整风运动和文化运动的开展，推动了根据地文学艺术事业的繁荣。经过1943年整风，广大文化工作者更加自觉地以文学艺术为武器，服务于敌后抗战。省文协出版了5种刊物：《山东文化》、《戏剧》、《大众歌声》、《农村生活》、《新儿童》。文学艺术工作者纷纷奔赴前线、农村基层，深入生活，和群众打成一片，为文艺创作开创了更加异彩缤呈、充满乡土气息的新局面。小说、报告文学、戏剧、诗歌出现了不少优秀作品，摄影、绘画等艺术创作也取得了突出成绩。文艺工作者的队伍不断扩大，并出现了一些颇有造诣的文艺工作者，抗日根据地文化战线呈现出生机勃勃的景象。根据地先后创作出《南北岱崮保卫战》、《我们的司令员罗荣桓同志》、《传家宝》、《庄户牛》、《麦黄杏》、《铁牛与病鸭》等诸多作品，对抗日军民起了积极的鼓舞作用。1943年后，延安《解放日报》发起诗歌大众化讨论，提倡“大众自己写的诗歌”，如民谣、山歌、秧歌等，并掀起“街头诗”热潮。山东广大文艺工作者提出向延安文艺界学习的口号，进一步激发了山东诗歌工作者的创作热情，许多文艺工作者创作了大量各类体裁的诗歌。

　　根据地农村文艺工作也取得了明显进步。l942年以前，根据地农村文艺活动，只限于中心地区。随着根据地的不断扩大和农民经济生活、政治觉悟的提高，1943年以后，群众性的文艺活动比较广泛地开展起来。农村文化生活的开展，对于丰富群众文化生活，移风易俗，提高群众的思想觉悟，夺取抗日斗争的胜利，起了积极作用。

　　教育工作取得较快发展　1941年以后，特别是1943年后，教育工作取得了较快发展。在职干部教育形成了一整套制度，小学教育日益走向正规化，中等教育得到进一步发展。尤其是社会教育广泛开展，通过组织识字班、冬学、庄户学等形式，在根据地形成全民性学文化热潮，群众被充分发动起来。

　　在职干部教育方面。抗日军政大学山东各支校根据实际需要适时调整了培养对象。山东分局党校不断改进工作，提高教学质量。各级党校还新增设了一些干部学校。1942年5月，泽东青年学校山东分校成立，不同的行政组织、群众团体，还通过短期训练等多种形式，对各自的干部进行了教育培训。

　　小学教育方面。山东省战时行政委员会要求：每村建立1处小学，每乡建立1处中心小学。小学教育的基本目标是，启发儿童民族意识，训练儿童抗战技能，增进儿童基本知识，提高儿童学习能力，养成儿童劳动习惯，启发儿童生产热忱，培养儿童服务精神。从1941年开始，小学教育在各地区均取得较快发展，在一些中心根据地发展更为迅速。“庄户学”是小学教育的新创造，在滨海等地得到重视和提倡。

　　中等教育方面。山东省战时行政委员会要求：1个专区必须设立1处中等学校，有条件的可设公学，1个行政区设立1处公学。教育内容，除一般文化课程外，均开设抗战理论、军事训练、民众运动、社会科学概论等课程，并要求学校参加抗战、生产、社会服务活动。胶东区的中等教育发展较快，计有13所中等学校。其他地区，一般有1至2所中等学校。中等教育，一方面培养了广大基础文化人材，另一方面向党政军各部门、各行业输送了大量急需人材，成为培养干部的重要补充形式。

　　社会教育方面。1940年12月山东省战时工作推行委员会颁发的战时国民教育方案，确定社会教育的基本形式是，县设民众教育馆，区、乡设中心俱乐部，村设俱乐部；要求广泛开办识字班、夜校、补习学校、短期训练班，设立图书馆，组织流动图书馆等。在社会教育开展过程中，各地抗日民主政府、群众团体不断加强组织，进行指导，从而在抗日根据地形成了全民性的学文化热潮。每年开展的冬学运动，规模一年比一年大，后来，季节性的冬学改为常年性的民校。社会教育把文化教育和抗战教育、政治教育结合起来，与各项实际工作结合起来，取得了较好的效果。

　　剧团演出在农村的普及　经过整风运动，广大文艺工作者在思想上发生深刻变化，响应党的号召，深入农村，深入群众，以群众喜闻乐见的艺术形式向群众宣传抗日、宣传革命道理。其中，演剧是山东抗日根据地最为普遍、最受欢迎的艺术形式。其普及的程度和群众参与的热情，在历史上是少见的。当时，活跃在山东根据地的专业剧团，既有影响大、负有盛名的胶东国防剧团、一一五师的战士剧社、抗大一分校文工团、鲁迅宣传大队、耀南剧团，也有在各地方党政部门的领导下组建起来的胶东孩子剧团、湖西流动剧社、鲁南区的姊妹剧团、清河区的鲁迅宣传队、清河剧团、鲁中的沂蒙国剧社等一些地方文艺团体。正是这些文艺团体组成了一支强大的文化大军，他们以文艺为武器，紧密配合山东的武装部队，开展教唱抗战歌曲，排演现代戏剧等多种形式的文化活动。

　　这些剧团的文艺活动，往往配合农村的具体工作来进行。如：在动员参军中，上演古装剧《木兰从军》；在优待抗属活动中，排演歌剧《抗属真光荣》；在减租减息斗争中，排演了《谁养活谁》；在宣传妇女解放时，各剧团均上演了《老婆婆的觉悟》、《王大嫂翻身》等，这两出戏使不少妇女流下眼泪，也教育改造了不少“苛婆婆”。有的剧团还配合部队开展对敌政治宣传。

　　在沂蒙、滨海、鲁南地区活跃着一支由山东省妇联领导的、主要由女演员组成的文艺宣传队——姊妹剧团，颇为引人注目。姊妹剧团于1941年3月8日成立于莒南板泉区沙岭子村。中共中央山东分局书记朱瑞亲临祝贺。姊妹剧团成立后，随山东分局机关、部队活动在沂蒙山区一带，既教群众唱歌，又编写歌曲、快板、杂耍、活报、舞蹈、独幕话剧等节目，起到了很好的宣传教育作用。在1941年大“扫荡”中，团长辛锐、指导员甄磊等人牺牲，姊妹剧团宣告解散。

　　为了扩大影响，1941年至1942年间，活跃在各地区的文艺团体，还举行了多次联合演出。其中规模较大、轰动根据地的联合公演有：在滨海区渊子崖村举行的“八大剧团联合公演”、在胶东举行的“十三大剧团联合公演”、在临沭蛟龙湾举行的“三大剧团联合公演”。这些联合公演把敌后戏剧运动推向了高潮。

　　歌咏是党宣传群众的重要方式。在山东抗日根据地，各剧团、宣传队每到一地，就开始教当地群众唱抗日歌曲，出现了青年、妇女、老人、儿童争相学唱抗日歌曲的景象。山东抗日根据地当时创作的脍炙人口的歌曲有几百首之多，如民歌《八路军》：“八路军，好心肠；割了麦，打了粮；保卫根据地，一心打东洋。”像《义勇军进行曲》、《跟着共产党走》、《沂蒙山小调》等名曲更是深受群众喜爱，唤醒和动员了千百万民众。

　　除党政军机关创办的剧团外，1943年以后，农村剧团广泛成立，遍布整个根据地，仅胶东地区的农村俱乐部和剧团就有1万多个，莒南县更是“庄庄秧歌队，村村锣鼓声”。这些农村剧团由群众自编、自演，内容结合农村实际，受到群众的极大欢迎。

　　开展冬学运动　从1940年冬天开始，山东抗日根据地普遍开始组织起冬学运动。冬学带有突击性的特点，利用3个多月的冬闲时间进行，设“识字”和“抗战道理”两种课程。冬学的教师一般是经过一定培训的小学教员、民运工作队员、群众团体的干部和思想进步的私塾先生，凡是能够动员起来的知识人士都让他们参加冬学的教学工作。冬学的办学形式灵活多样。因时、因地、因人制宜，农民白天忙就组织他们上夜校，妇女中午有空就办午校。有些地方在村头、路口设有识字牌、文化岗，交由站岗放哨的儿童团考问过路人。答对了就放行，答不对则由站岗儿童教会后再放行。冬学以政治教育为主，结合群众的思想实际和需求，有针对性的开展工作。1943年，在开展冬学运动的基础上，进一步发展了民校、识字班。群众性学习运动的开展，提高了广大劳动人民的政治水平和阶级觉悟，鼓舞了抗战热情，取得了显著的效果。

　　在党的领导下，妇救组织把提高妇女文化水平、在妇女中扫除文盲当作首要任务，在农村广泛开办了妇女识字班。广大妇女在那里学文化、学唱歌，排演节目，学习革命道理，组织拥军慰问等活动，成为冬学运动中一个活跃的、引人注目的群体。受到教育的广大妇女，积极参与、支持抗战，成为全民抗战中不可或缺的重要力量。

　　创办“庄户学”　为了解决学习与劳动的矛盾，1943年下半年，莒南县莲子坡小学教师张健华，把课堂设在地头、坡前，安排好劳动、学习时间，把学生分成小组，分头上课，并注重教学与劳动相结合，教育与群众工作相结合，解决了学生学习的困难，收到了较好的效果。这种办学形式，被称为“庄户学”。“庄户学”是小学教育的新创造，后在滨海、鲁中等地得到重视和推广，成为山东抗日根据地教育改革的一面旗帜。1944年11月，张健华在全省行政工作会议上介绍了创办“庄户学”的经过。张健华被推选为全省教育英雄，受到大会表彰。《大众日报》与延安《解放日报》都作了专门报道。

　　山东抗日根据地逐步发展起来的宣传文化教育事业，深入持久地宣传了抗战，及时地宣传了党的方针政策，有力地促进了抗战和根据地各项建设；广泛地宣传了马列主义，培养起一批坚定的共产主义战士；及时培养了抗战急需的各类人材，尤其是培养了大批干部；提高了根据地人民群众的文化思想水平，改变了根据地人民群众的某些旧的道德观念和风俗习惯。

　　（四）战略反攻阶段的宣传文化教育工作

　　1943年10月，山东分局发出《为改进今后宣传教育工作的指示》。1944年4月，山东分局又发出《对各地文协工作的指示》。这些指示,指出了前段时间宣传文化教育工作存在的问题，对今后工作提出了改进意见。关于宣传工作，提出要加强对党报党刊的集体领导，健全党报委员会，搞好发行工作；健全宣传机构，大量培养宣传干部和工作人员。关于文艺工作，提出要加强党对文协的领导，坚决执行党的文艺政策，团结并改造文化人；要重视戏剧工作和加强对农村文化工作的指导；出版物要保证党性，切合实际，等等。此后，省第二次行政会议根据上级关于改革普通教育的指示，结合山东根据地教育工作的实际，提出了教育改革的意见。会议确定了干部教育重于群众教育、在职干部的提高重于未来干部的培养、成人教育重于儿童教育的新方针。大会还提出了区级干部要在1945年轮训一遍等任务，并制定了对在校高小、中学和师范学生进行教育的具体措施。经过各级党组织和政府的努力，山东抗日根据地的宣传文化教育事业呈现出生机勃勃的局面。

　　报刊发行和图书出版工作进一步发展　1943年秋至1945年8月，新创办期刊达到四五十种。这些期刊，配合党的中心工作，联系现实生活，有较强的针对性和指导性。发行工作发展迅速。1944年7月1日，山东新华书店在莒南县净埠子村成立，当月即建立起5个分社、9个支店和20多个分销处，成为集编、印、发一体的出版机构。从1945年1月开始，渤海、胶东、鲁南、鲁中等新华书店相继成立。1945年，山东抗日根据地共翻印马克思、恩格斯、列宁、斯大林、毛泽东的理论书籍50余种，哲学、政治理论图书250余种，出版经济类图书9种，文化教育类图书近40种。报刊、书籍征订发行进一步与邮务工作结合起来，效率进一步提高。对敌区的发行工作也有了新进展，多数据点、大城市都有了根据地的报纸。同时，对新区、顽军占领区的报刊发行工作也做出了安排。1944年，《大众日报》的发行数达1.5万份。

　　文学艺术事业取得很大发展　戏剧、报告文学、诗歌、摄影、绘画等艺术创作活跃，涌现了不少优秀作品。《我们的司令员罗荣桓同志》、《南北岱崮保卫战》、《铁道队》、《模范劳动者郑信》、《移坟》等一系列报告文学和小说，广泛反映了这个时期根据地党的建设、民主建设、生产运动、军政关系、军民关系。《毛泽东的旗帜》等大量抗战歌谣和诗歌，歌颂了党的英明领导，表现了八路军和人民群众英勇抗敌的英雄气概。曲艺创作十分活跃，有不少佳作出现，如长篇鼓词《说唱晴天传》、《说唱朱福胜翻身》，短篇山东快书《大战岱崮山》、《二曹大战蒙阴城》，鼓词《女运粮》、《恶霸马二万》、《假大姐》等。文艺工作队伍不断壮大，出现了一些造诣颇深的文艺工作者。1944年以后，群众性文艺活动进一步开展起来。如滨海区莒南县业余剧团达110个；鲁中区沂南县的业余剧团亦达110个；胶东区农村剧团相当普遍。农村剧团演出的形式多种多样，内容丰富多彩，与中心工作、现实生活联系密切，教育性强。这对于丰富群众文化生活，移风易俗，提高群众觉悟，起了积极作用。1945年，日本投降，老区农村剧团和秧歌队为支援战争和新区人民的翻身斗争，离别家乡奔赴新区宣传，掀起了声势浩大的群众戏剧运动的第二次高潮。

　　教育事业的改革与发展　 这一时期，教育行政管理工作进一步完善。根据地内建立了教育辅导团制、中心学区制、教学实验区、教育联席会议等制度，并进一步加强师资培训。教师队伍中开展了整风。通过大力筹划教育经费，部分实行了免费教育。

　　党内教育成绩显著。为搞好党内教育，山东分局进一步重视了党校工作，罗荣桓兼任山东分局党校校长。1943年7月至1945年8月，分局党校完成了第四、第五、第六期学员培训，700多名学员相继结业。这3期学员均按统一要求，开展了整风。分局领导经常去党校给学员讲解整风的意义、方针和目的。通过整风，学员们的马列主义水平、思想觉悟和工作能力均有明显提高。这期间，各区委、地委党校扩大了干部培训数量；各县委定期、不定期地举办支部干部、党员轮训班；分区委建立健全了支部教育领导制度。广大党员干部在日常工作中，坚持学习马克思主义理论、时事政治和科学文化知识。党内教育使广大党员干部提高了思想理论水平和政治素质，较好地适应了形势发展和各项工作的需要。

　　干部教育得到加强。为培养经济等部门的专门人才，1945年2月，省战时行政委员会设立了山东省抗战建国学院，黎玉兼任院长。抗战建国学院的设立，使许多县级以上干部获得学习深造的机会。学习过程中，他们理论联系实际，整顿思想，检查工作，研究政策，提高了解决实际问题的能力。这期间，各行政公署，通过转变中学职能，成立了新的干部学校，扩大了干部教育数量。原来没有中学的专署，也都建立了干部训练机构。一年中，即有1/3至半数的行政、群工干部受到训练。大多数县建立了县学或举办不定期的训练班，对村干部、村工作骨干进行定期、不定期培训。由于干部教育内容以整风为主，辅之以业务，采用提出问题、解决问题的群众路线教育方法，使受训干部的政治思想、工作能力得以提高，工作态度、工作作风进一步转变，一些不正确的思想得到纠正，群众观念进一步加强，从实际出发，走群众路线，为群众服务的工作经验得到丰富。

　　群众教育收到良好效果。根据教育改革的要求，小学教员把较多时间用在了成人教育上。群众教育的内容，从实际需要出发，注重与战争、生产及中心工作相结合。学习中，涌现出大批积极分子，他们不仅懂得了抗战等方面的一般政治知识，而且提高了文化水平，能看信、看报、写稿。学习的组织形式有男女成人班、青年班、午校、夜校、半日班、读报组、通讯组、集市宣传等。通过学习，一批不脱产的群众教师应运而生。

　　通过宣传文化教育事业的蓬勃开展，山东抗日根据地的人民群众进一步发动起来，自觉走出家门，参加或支援抗战，为开展大反攻、迎接抗战胜利的到来，准备了充分的群众力量。